II OSK 899/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/16 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1147/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], Prezydent Miasta K. na wniosek C. O. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, zjazdem bramowym i infrastrukturą techniczną na terenie nr [...],[...] i [...] obr. [...] K., przy ul. P. w K.". W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.); § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: rozporządzenie oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589 ze zm.). Organ wskazał, że integralną część decyzji stanowią załączniki: nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy), nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy). W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił spełnienie łącznie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy potwierdził, że planowane zamierzenie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że pierwszą przesłanką ustalenia warunków zabudowy wynikającą z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wykazanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organy przeprowadzają analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – odnośnie do obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., datowanej na 15 grudnia 2015r., uzupełnionej następnie na wezwanie organu odwoławczego aneksem z dnia 27 czerwca 2016 r. Kolegium wskazało, że w celu weryfikacji przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zbadało oba ww. dokumenty łącznie. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zawiera część tekstową i graficzną oraz dokumentację fotograficzną. Długość frontu działki wynosi w przedmiotowej sprawie ok. 30 m, stąd też jego trzykrotność wynosi ok. 90 m i w takim promieniu od granic terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru analizowanego. Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, obszar ten został bowiem wyznaczony w minimalnym wymaganym rozporządzeniem zakresie, co organ odwoławczy uznał za działanie prawidłowe i zgodne z przepisami. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że ze sporządzonej analizy wynika, iż teren inwestycji położony jest w zachodniej części K., na terenie W. , w granicach Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z przebiegiem ulicy P. Obszar analizowany zabudowany jest głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. Forma i gabaryty zabudowy w obszarze są zróżnicowane. Wobec dostępności występującej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drogi publicznej ul. P., przy której położony jest teren inwestycji, organ stwierdził, choć nie wskazano tego w analizie, że planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Kolegium ustaliło następnie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumy powierzchni terenu inwestycji został określony w decyzji organu I instancji na poziomie 28%, aczkolwiek autor analizy podał, że średnia omawianego parametru z obszaru analizowanego wynosi 18%. Z załączonej do analizy tabeli zawierającej wartości wskaźnika wyliczone dla poszczególnych zabudowanych działek znajdujących się w tym obszarze wynika, że wskaźnik ten kształtuje się od 8% do 30% (na działce nr [...]). Dla planowanej inwestycji ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 28%. Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że przyjęty dla planowanej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – określony na 28% - odbiega znacznie od średniej z obszaru analizowanego, co wskazuje, że organ I instancji zastosował regulację pozwalającą mu na dostąpienie od ogólnej reguły wyznaczania parametru ustanowionej rozporządzeniem (§ 5 ust 2). Zauważając, że zastosowanie wyjątku określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia jest dopuszczalne tylko w sytuacji, w której zasadność takiego rozwiązania wynika z analizy i zostanie w niej rzetelnie uzasadnione, Kolegium stwierdziło jednocześnie brak w analizie jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętego odstępstwa poza konstatacją, że ustalona wartość wynika z wydanej w przedmiotowej sprawie opinii Zespołu Urbanistycznego, co zdaniem organu odwoławczego nie stanowi właściwego argumentu za zastosowaniem odstępstwa. W związku z powyższym, Kolegium wezwało organ I instancji do uzupełnienia analizy m. in. w tym zakresie, poprzez przytoczenie argumentacji, która stała za takim, a nie innym sposobem wyznaczenia omawianego parametru. W oparciu o informacje wynikające z przesłanego przez organ I instancji aneksu do analizy, sporządzonego przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że w aneksie wyjaśniono, iż ilość działek w obszarze analizowanym jest niewielka, a generowane przez zabudowę na tych działkach wskaźniki powierzchni zabudowy są zróżnicowane (od 8 do 30%). Czyni to wyliczoną średnią z obszaru analizowanego wartością przypadkową, co przemawia za innym niż określony w § 5 ust. 1 sposobem wyznaczenia omawianego parametru. Stąd też uznano za zasadne nawiązanie do zabudowy znajdującej się po tej samej stronie ul. P. co teren inwestycji, w największym stopniu wpływającym na ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji. Po tej stronie ulicy znajdują się budynki na działkach nr [...] i [...] oraz na działce nr [...]. Generują one odpowiednio wskaźnik na poziomie 22% i 30%, a więc wyraźnie powyżej średniej z obszaru analizowanego, która wynosi 18%. Uwzględniono także okoliczność, że działka nr [...] ma bardzo zbliżoną powierzchnię do działki przedmiotowej (różnica wynosi 5 m2), a planowany w ramach przedmiotowej inwestycji budynek ma prawie taką samą powierzchnię jak budynek znajdujący się na działce nr [...]. Z tego powodu uznano, że nawiązanie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy przede wszystkim właśnie do tego budynku, z punktu widzenia ładu przestrzennego, jest słuszne i uzasadnione. Jednocześnie, chcąc uwzględnić okoliczność, że zabudowa na znajdujących się najbliżej terenu inwestycji działkach [...] i [...] generuje wskaźnik na poziomie 22%, obniżono ustalony wskaźnik o 2% w stosunku do wskaźnika z działki nr [...]. Podkreślono, że ustalony wskaźnik jest niższy niż wnioskowany (32%), który jako nieznajdujący odzwierciedlenia w obszarze analizowanym nie mógł zostać dopuszczony. W ocenie Kolegium, argumentacja przedstawiona w aneksie do analizy jest przekonująca, gdyż uwzględnia realia przedmiotowej sprawy i sytuację przestrzenną w obszarze analizowanym. Wobec powyższego stanowi wystarczające uzasadnienie dla zastosowaniem w przypadku przedmiotowej inwestycji odstępstwa od reguły ogólnej wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia i ustalenia omawianego parametru w wynikający z decyzji organu I instancji sposób. Oddalając skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niesporna jest zasadność prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Sąd stwierdził, że w sprawie bezsporne było spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przedmiot sporu dotyczył wykazania zachowania ustanowionej w 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i uszczegółowionej przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasady dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wymaga sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej). Taka analiza została w sprawie niniejszej sporządzona (karty 92 - 99) i po wezwaniu organu odwoławczego uzupełniona (karty 284-286). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów. Inwestor wskazuje front swojej działki, z której będzie odbywał się główny wjazd do planowanej inwestycji, co pozwala w trakcie sporządzanej analizy na ustalenie analizowanego obszaru. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że główny wjazd na działkę w zakresie analizy sporządzonej w tej sprawie ma odbywać się od strony ul. P. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone jako A-B-C-D-E, przy czym od strony drogi publicznej ul. P. szerokość frontu działki zaznaczona została linią A-B. W ocenie Sądu I instancji, analiza urbanistyczno-architektoniczna, po jej uzupełnieniu, spełnia wymogi prawa. Co prawda błędnie organ odwoławczy stwierdził, że w analizie wskazano, iż długość frontu działki wynosi w przedmiotowej sprawie ok. 30 m, stąd też jego trzykrotność wynosi ok. 90 m i w takim promieniu od granic terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru analizowanego. W części tekstowej analizy nie wskazywano bowiem szerokości (ani długości) frontu działki oraz promienia obszaru analizowanego, ograniczając się do wskazania, że obszar jest zgodny z § 3 rozporządzenia. Z części graficznej analizy wynika zaś, że front działki – odcinek AB – ma ok. 17 metrów. Inwestycja bowiem zaplanowana została na działce nr [...], a nie [...] i [...]. Z kolei promień obszaru analizowanego ma ok. 53 – 55 m. Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przesądza, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo (trzykrotność frontu działki to ok. 51 m) w zakresie zbliżonym do minimum określonego w rozporządzeniu. Sąd zauważył, że większość zarzutów i argumentacji skargi oparta była na kwestionowaniu przyjęcia do analizy pewnych działek (w szczególności nr [...] i [...]) oraz pominięciu działki 190. W odniesieniu do tych zarzutów Sąd przypomniał, że w sytuacji, gdy z powodu wyznaczenia obszaru analizowanego według zasady określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia tylko część danej działki znajdzie się w obszarze analizowanym, to nie ma podstaw do przyjęcia, że analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie można objąć całej działki (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2710/13, z 10 września 2014 r., sygn. II OSK 574/13). Podsumowując kwestię wyznaczenia granic obszaru analizowanego Sąd podkreślił, że objęcie obszarem analizy działek nr [...] i [...] oraz pominięcie działki [...] wynika wprost z szerokości frontu działki inwestora, przepisów rozporządzenia oraz odległości pomiędzy tymi działkami. Stwierdzając, że skarżąca słusznie podniosła, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji, zaś decyzja organu I instancji stosownego uzasadnienia w tym zakresie nie posiada, Sąd I instancji uznał jednak, że uzasadnienie jest szczególnie wymagane przy przyjęciu nieregularnego obszaru analizy lub obszaru wykraczającego znacząco ponad minimum wskazane w rozporządzeniu, nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Takich też przypadków dotyczyły orzeczenia przywołane przez skarżącą w skardze. W przypadku natomiast poprawnego wyznaczenia obszaru zbliżonego do koniecznego minimum, o kształcie regularnym, wynikającym z kształtu obszaru inwestycji, brak wyczerpującego uzasadnienia w decyzji należy uznać za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. W tych warunkach ustalenie obszaru w granicach wynikających wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako oparte bezpośrednio na dyspozycji tego przepisu, Sąd uznał za prawidłowe akcentując, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. II SA/Kr 938/11; WSA w Warszawie z 15 października 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1598/15). W odpowiedzi na skargę słusznie wskazano, że okoliczność wyznaczenia szerszego obszaru w innych sprawach administracyjnych, nawet dotyczących tego samego, czy też podobnego terenu inwestycji, jest okolicznością irrelewantną w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie poszerzenia obszaru analizowanego ponad wyznaczone w rozporządzeniu minimum wyłącznie tym, że w innej sprawie obszar analizowany w ten sposób wyznaczono, musiałoby być uznane za błędne i pozbawione podstaw. Prawidłowość analiz dokonywanych w innych sprawach wykracza poza zakres sprawy administracyjnej poddanej kontroli Sądu i nie może być w sprawie niniejszej przedmiotem kontroli ani oceny. Za chybiony Sąd uznał również zarzut oparcia się przez organ na wskaźnikach działek nr [...] i nr [...] w zakresie wykraczającym poza obszar analizowany. Trafnie bowiem organy stwierdziły, iż ze sporządzonej analizy wynika położenie terenu inwestycji w rejonie zabudowy mieszkaniowej. Obszar analizowany zabudowany jest głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, zaś forma i gabaryty zabudowy w obszarze są zróżnicowane. Wobec dostępności występującej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drogi publicznej ul. P., przy której położony jest teren inwestycji, prawidłowo, w ocenie Sądu organ stwierdził, że planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy Sąd wskazał, że stosownie do § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust 2). Zdaniem Sądu, na zasadność przyjęcia omawianego wskaźnika powyżej średniej z obszaru analizy, tj. na poziomie 28%, wskazuje przywołany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego aneks (uzupełnienie) do przedmiotowej analizy, wskazujący na konieczność uwzględnienia przede wszystkim okoliczności, że działka nr [...] ma bardzo zbliżoną powierzchnię do działki inwestora (różnica wynosi 5 m2), a planowany w ramach przedmiotowej inwestycji budynek ma prawie taką samą powierzchnię jak budynek znajdujący się na działce nr [...]. Z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium, że nawiązanie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy przede wszystkim właśnie do tego budynku, z punktu widzenia ładu przestrzennego, jest trafne i uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. H. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, uchylenie decyzji organów administracji publicznej obu instancji, względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazując podstawę skargi kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd nieprawidłowego zastosowania tych przepisów przejawiającego się: a) w przyjęciu w decyzji organu II instancji szerokości frontu działki (30 m) oraz granic obszaru analizowanego (90 m) znacznie odbiegających od wynikających z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji (ok. 17m i 53-55m), b) uzasadnieniu przez organ II instancji prawidłowości ustalenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego pomimo sprzeczności i znacznej rozbieżności pomiędzy wskaźnikami przyjętymi przez organ I instancji i przyjętymi przez organ II instancji, c) błędnym i sprzecznym ze stanem faktycznym ustaleniem minimalnego i średniego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w obszarze analizowanym, d) błędnym, sprzecznym ze stanem faktycznym ustaleniu szerokości frontu działki, co wszystko miało tak łącznie, jak i osobno istotny wpływ na wynik sprawy; II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2, a także w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: - objęcie granicami obszaru analizowanego całej działki nr [...], pomimo że tylko jej fragment znajduje się w granicach tego obszaru; - przyjęcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy takiego, jak dla tej działki, - brak uzasadnienia przyjętych granic obszaru analizowanego - bezpodstawne przyjęcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 18-28%. Skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji wprawdzie częściowo dostrzegł, lecz zbagatelizował naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przepisów postępowania w zakresie wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i należytego uzasadnienia decyzji. Naruszenie to polegało na tym, że organ II instancji przyjął w swej decyzji, że szerokość frontu działki wynosi 30 m, podczas gdy z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że jest to odcinek o długości ok. 17 m (a w rzeczywistości, zdaniem strony, o długości 16 m), zaś w przypadku granic obszaru analizowanego przyjął 90 m, pomimo że w załączniku ustalono ten wskaźnik na poziomie 53-55 m (w rzeczywistości 55m). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest to błąd, który nie rzutuje na prawidłowość decyzji organu odwoławczego, ponieważ wątpliwości w tym zakresie rozwiewa treść załącznika graficznego do decyzji organu I instancji. Zdaniem Skarżącej przedmiotowy błąd jest jednak istotny. Nie można zapominać o tym, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest powołany do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czemu ma dać wyraz w wydanym rozstrzygnięciu, należycie uzasadnionym. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zapadło, ale znalazło się w nim uzasadnienie nie mające nic wspólnego ze stan faktycznym wynikającym z zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji nie uzasadnił zaś należycie przyjętej przez siebie wielkości obszaru analizowanego, ponieważ w części tekstowej analizy żadnych rozważań nie przeprowadził. Granice tego obszaru wynoszące 55 m odbiegają ponadto od wielkości minimalnej niewymagającej uzasadnienia, w związku z czym uzasadnienie decyzji we wskazanym zakresie było niezbędne. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegających na zaakceptowaniu błędnego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy w obszarze analizowanym, skarżąca podała, że z zaskarżonej decyzji wynika, że wskaźnik ten kształtuje się w zakresach od 8% do 30%. Pobieżna analiza załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i porównanie wielkości znajdujących się na tych działkach obiektów w odniesieniu do całych działek wskazuje, że przedmiotowy wskaźnik jest oczywiście niższy na działkach nr [...] oraz [...], które ponadto - idąc tokiem rozumowania organów i Sądu I instancji – powinny być wzięte pod uwagę w całości, a nie jedynie w granicach obszaru analizowanego. W ocenie skarżącej błędnie ustalona została również szerokość frontu działki, która wynosi 16 m, a nie 17 m, co wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji. Przekłada to się na minimalne granice obszaru analizowanego wynoszące 48m, a nie jak przyjęły organy i Sąd - 51 m. W związku z tym ujęte graficznie granice tego obszaru o promieniu 55m (co wynika długości promienia na mapie) różnią się od minimalnych. Istotne jest również to, że pozornie niewielkie powiększenie zasięgu obszaru służy objęciem swym zakresem jak największego fragmentu działki nr [...], co z kolei ma uzasadniać przyjęcie maksymalnych wskaźników, charakterystycznych dla tej działki, a przede wszystkim wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wiąże się z kolei z brakiem wymaganego wyjaśnienia uzasadnienia przyjętych granic obszaru analizowanego. Obszar analizowany przyjęty w decyzji organu I instancji obejmuje jedynie fragmenty działek nr [...] i nr [...], przy czym najistotniejsze wskaźniki nowej zabudowy opierają się na wskaźnikach tych działek i to w zakresie wykraczającym poza obszar analizowany. Świadczy to o tym, że doszło z jednej strony do ograniczenia obszaru analizowanego w celu uniknięcia zaniżenia średnich wskaźników, zaś z drugiej strony przyjęte zostały wskaźniki zawyżone, oparte na wynikających z działek wykraczających poza obszar analizowany. Zdaniem skarżącej objęcie zasięgiem obszaru analizowanego fragmentu działki, o ile nawet pozwala na ujęcie w analizie jej pozostałej części, to jednak nie daje podstaw do przyjęcia wskaźnika maksymalnego (28%) właściwego dla działki znajdującej się w większej części poza tym obszarem. Stanowiłoby to bowiem wypaczenie istoty granic obszaru analizowanego. Dla organów jedynym odniesieniem uzasadniającym przyjęcie wskaźnika maksymalnego na poziomie 28% jest działka nr [...], której jeden fragment został objęty obszarem analizowanym i jeszcze mniejszy fragment budynku, którego powierzchnia zabudowy ma decydować o wskaźniku wielkości nowej zabudowy. Nic nie stało na przeszkodzie, aby granicami obszaru analizowanego objąć również całą działką nr [...], lecz wówczas okazałoby się, że średnie wskaźniki okażą się zbyt niskie dla planowanej inwestycji z uwagi na konieczność objęcia analizą innych nieruchomości. Uzasadniając zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy wskaźniku powierzchni nowej zabudowy (28%) skarżąca podniosła, że organ II instancji oparł się głównie na wskaźniku działki nr [...], która jedynie częściowo znajduje się na obszarze analizowanym, nieznacznie go inwestorowi obniżając. Skarżąca zauważyła, że o ile trudno polemizować z argumentem, że działki nr [...] i [...] mają podobną powierzchnię, to już nie ze stanowiskiem, że zasadne jest nawiązanie do zabudowy znajdującej się po tej samej stronie ulicy. Z punktu widzenia ładu przestrzennego istotna jest bowiem intensywność zabudowy na działkach przylegających do ulicy, czyli również nr [...] i znajdującej się naprzeciwko działki inwestora, a nie działek zlokalizowanych w głębi (nr [...], [...]), niewidocznych z ulicy i nieistotnych dla zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w pierwszej linii zabudowy. Za chybiony strona uznała argument o zbliżonej powierzchni zabudowy planowanego budynku z budynkiem istniejącym na działce nr [...]. Planowana przez inwestora powierzchnia zabudowy wynosząca 170m2 została w decyzji organu I instancji zredukowana, albowiem nie został zaakceptowany maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 32%, lecz został zmniejszony do poziomu 28%, natomiast powierzchnia 170m2 uwzględniała wskaźnik ujęty we wniosku, a nie ostatecznie ustalony. W zaskarżonej decyzji organu II instancji uzasadniony został jedynie wskaźnik maksymalny (28%), natomiast nie ma żadnego uzasadnienia dla przyjętego w decyzji organu I instancji przedziału 18-28% ujętego w załączniku nr 1. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego ustalenie tak dużego przedziału prowadzi do dowolności zabudowy, a nie wolności zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, niemniej jednak w niniejszej sprawie takich przesłanek Sąd nie stwierdził. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny podstaw kasacyjnych wskazanych przez skarżącą kasacyjnie. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie warunków wskazanych w art. 182 § 2 p.p.s.a., a więc zrzeczenia się przez wnoszącą skargę kasacyjną rozprawy i braku zażądania przez pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, przeprowadzenia rozprawy – skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna dotyczy przyjętej przez Sąd I instancji oceny co do zachowania kontrolowanymi przez ten Sąd decyzjami organów obu instancji w przedmiocie warunków zabudowy, wymaganej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Główne zarzuty skargi kasacyjnej kwestionują prawidłowość ustalenia granic obszaru analizowanego oraz wyznaczonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, obejmujących wymaganie, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Powyższy przepis jest wyrazem obowiązywania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Podstawowe znaczenie dla poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego ma ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdyż w świetle § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Podstawę faktyczną wyrokowania przez Sąd I instancji w zakresie wyznaczonego w kontrolowanej przez ten Sąd decyzji o warunkach zabudowy obszaru analizowanego stanowiło ustalenie, że w części tekstowej sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy przez podmiot posiadający wymagane uprawnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu autor analizy nie wskazał szerokości frontu działki oraz promienia obszaru analizowanego, ograniczając się do wskazania, że obszar ten jest zgodny z § 3 rozporządzenia. W oparciu o analizę części graficznej załącznika nr 4 do decyzji o warunkach zabudowy Sąd I instancji stwierdził, że front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi odcinek oznaczony jako AB o długości około 17 metrów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenie to znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a ponadto zauważa, że wskazana przez Sąd I instancji szerokość frontu działki stanowi wielkość zbliżoną do wskazywanej przez skarżącą kasacyjnie jako prawidłowa, tj. 16 m. Należy zauważyć, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń, iż załącznik graficzny nr 4 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o warunkach zabudowy został sporządzony zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., a więc na kopii mapy spełniającej wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000. Podkreślić należy, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie jest dokumentem o takim stopniu dokładności i szczegółowości jak projekt zagospodarowania terenu. Decyzja ta nie określa bowiem precyzyjnie usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, tak jak czyni to projekt zagospodarowania terenu (por. art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że różnica w pomiarach dokonanych przez Sąd I instancji, polegających na ustaleniu na mapie odległości punktu A od punktu B (ok. 17 milimetrów) i pomnożenie jej przez wielkość skali mapy (1:1000) co w efekcie dało odległość około 17 metrów oraz pomiarach dokonanych przez skarżącą, w wyniku których strona uznała, że odległość ta wynosi 16 metrów, zważywszy dodatkowo, że linia rozgraniczająca teren nieruchomości jest linią pogrubioną, mieści się w granicach błędu pomiaru i w związku z tym nie może być uznana za mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego w odniesieniu do przyjętych przez Sąd ustaleń co do szerokości frontu działki każe w konsekwencji oddalić zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości ok. 53-55 m, co stanowi odległość nie mniejszą niż trzykrotność ustalonego szerokości frontu działki (ok. 51 m), nie mniejszą jednak niż 50 metrów. W odniesieniu do tych ustaleń oraz w nawiązaniu do zarzutów skarżącej dotyczących przyjęcia przez organ II instancji szerokości frontu działki (30m) i granic obszaru analizowanego (90 m) znacznie odbiegających od wynikających z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zauważona w tym zakresie przez Sąd I instancji wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jako powiązanego z ustaleniem błędnego stanu faktycznego sprawy w pewnym jej aspekcie, zasadnie została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako niedająca uprawnionej podstawy do uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w wymaganym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji znalazły się stwierdzenia odnoszące do ustaleń, jak określa to skarżąca "niemających nic wspólnego ze stan faktycznym wynikającym z zebranego materiału dowodowego", w warunkach braku skutecznego zakwestionowania w skardze kasacyjnej poprawności zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń organu I instancji w omawianym zakresie, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem prawa w sposób nakazujący sądowi kasacyjnemu rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylić w oparciu o stwierdzenie usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nieprawidłowe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku szczegółowego uzasadnienia w decyzji organu I instancji wyznaczenia granic obszaru analizowanego w wymiarze wyższym od minimalnego (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia) również nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana sprawa obejmuje przypadek wyznaczenia obszaru analizowanego zbliżonego do koniecznego minimum wynikającego z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ponadto o regularnym kształcie, co nie pozwala braku wyczerpującego decyzji uznać za naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejno sformułowana podstawa kasacyjna związana z kwestią przyjętego do analizy obszaru analizowanego dotyczy objęcie granicami tego obszaru całej działki nr [...], pomimo że tylko jej fragment znajduje się w granicach tego obszaru. Zarzut powyższy skarżąca łączy z naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Skarżąca nie wskazuje, czy naruszenia ww. przepisów upatruje w ich błędnej wykładni czy/i niewłaściwym zastosowaniu niemniej zauważyć trzeba, że zarzut ten jest niezrozumiały. Ze sposobu jego sformułowanie wynika bowiem, że w wyznaczony obszar analizowany, zdaniem strony, wchodzi zarówno cała działka nr [...], jak i jej fragment, co nie może być uznane za nielogiczne, a tym bardziej stanowiące uzasadnienie dla zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jeśli zaś zamiarem skarżącej było zarzucenie dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów, to skarga kasacyjna powinna obejmować, zgodnie z wymogami art. 176 p.p.s.a., wskazanie sposobu rozumienia przez skarżącą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać, czy skarżącej chodzi o sprzeczne z § 3 rozporządzenia włączenie w obszar analizowany jedynie części wyodrębnionej geodezyjnie działki, czy dokonanie przez organy i Sąd nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy w związku z tym, że ustalenia przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy dokonane zostały nie w odniesieniu do obszaru analizowanego, lecz całych działek, leżących w części poza tym obszarem. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, dostrzeżony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został jednoznacznie rozstrzygnięty. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął że kwestia ta wymaga indywidualnego rozważenia, gdyż nie sposób zastosować tu jakiejś generalnej zasady. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym w ocenie składu orzekającego w ww. sprawie pod sygn. OSK 919/07, obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Sąd nie wykluczył jednak odstępstw w tym zakresie, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach. W wyroku z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 2710/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w obszarze analizowanym powinny znaleźć się całe wyodrębnione geodezyjnie działki, gdyż parametry inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ustala się na podstawie stanu faktycznego ich zagospodarowania. W odniesieniu do tej kwestii w orzecznictwie zauważa się ponadto, że "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie i nie można poszukiwać między nimi prostej analogii. Nie dają ku temu podstaw ani przepisy u.p.z.p. ani przepisy rozporządzenia. Pojęcie "działki sąsiedniej" występuje w przepisie u.p.z.p. określającym warunki zabudowy (przesłanki materialnoprawne), które muszą być spełnione łącznie, by organ mógł wydać decyzję pozytywną (art. 61 ust. 1 pkt 1). Natomiast pojęcie "obszaru analizowanego" występuje w rozporządzeniu, które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje kwestie proceduralne (zwłaszcza § 3). W przepisach rozporządzenia w ogóle nie występuje pojęcie "działki sąsiedniej". W związku z tym w judykaturze zwraca uwagę na konieczność traktowania pojęć i rozwiązań ustawowych jako wyznaczających ramy dla prawodawstwa podustawowego i stanowiących podstawę wykładni przepisów wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania (wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Niemniej, wobec braku objęcia podstawami kasacyjnymi zarzutu dotyczącego błędnej wykładni § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia we wskazanym powyżej aspekcie, powyżej zaznaczona kwestia przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może zostać rozstrzygnięta. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska strony, że z punktu widzenia ładu przestrzennego istotna jest intensywność zabudowy na działkach przylegających do ulicy i znajdujących się naprzeciwko działki inwestora, a nie działek zlokalizowanych w głębi (np. działki [...]), niewidocznych z ulicy i nieistotnych dla zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w pierwszej linii zabudowy. W judykaturze konsekwentnie akcentuje się, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa wzmaga z tego względu, by pojęcie działki sąsiedniej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położonej w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą dla każdego przypadku należy określić indywidualnie (por. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). Przyjmuje się także, że obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, by jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowalne inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością, którą dysponuje z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie. Powyższe sprawia, w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej, że przyjęta w § 3 ust. 1 rozporządzenia zasada wyznaczania obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" nie oznacza obowiązku wyznaczania obszaru analizowanego w ten sposób, że działka objęta zamierzeniem budowlanym powinna się znajdować w punkcie centralnym obszaru analizowanego. Oznacza to, że obszar analizowany nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe kryteria wyznaczania obszaru analizowanego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, by doszło w niej do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego poprzez jego nieuzasadnione rozciągnięcie w celu, jak sugeruje skarżąca, objęcia analizą zabudowy działki nr [...], w celu umożliwienia uwzględnienia żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, racjonalność urbanistyczna wymagająca określenia granic obszaru w sposób prowadzący do zachowania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie uzasadniała włączenie do obszaru analizowanego położonej w bliskim sąsiedztwie działki inwestycyjnej działki nr [...] o funkcji tożsamej co funkcja działki inwestora (budowa mieszkaniowa jednorodzinna), o powierzchni zbliżonej do powierzchni działki inwestora i zabudowanej budynkiem o prawie takiej samej powierzchni, co budynek, którego dotyczy zamiar inwestycyjny inwestora. Nie można wreszcie pomijać, że stosowanie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wymaga konieczności uwzględnienia szerokiego, systemowego rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nakazującego rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., II OSK 574/13). Druga grupa zarzutów kasacyjnych związana jest z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i dotyczy kwestii wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Rozpatrywany w pierwszym rządzie zarzut zaaprobowania zaskarżonym wyrokiem ustalenia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. minimalnego i średniego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w obszarze analizowanym nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem uznać, że wyniki przedstawionej analizy urbanistyczno - technicznej oraz jej uzupełnienia, sporządzonych przez podmiot posiadający stosowne uprawnienia, w których szczegółowo przedstawiono przesłanki przyjęcia wskaźnika wielkości zabudowy działek z obszaru analizowanego jako kształtującego się od 8% do 30%, co daje średnią 18 %, skutecznie podważa argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się jedynie do "pobieżnej analizy załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i porównania wielkości znajdujących się na tych działkach obiektów w odniesieniu do całych działek" i to w odniesieniu do dwóch działek. Nie budzi także zastrzeżeń sposób wyznaczenia w niniejszej sprawie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż ustalony średni wskaźnik tej wielkości (18%). Poprawność wyznaczenia dla nowej zabudowy w decyzji organu I instancji wskaźnika w przedziale 18 - 28 % (wg punktu II.1.b załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z 11 kwietnia 2016 r.) skarżąca kwestionuje w drodze zarzutu ograniczającego się do nieuprawnionego oparcia się na wskaźniku działki nr [...], uzasadniając swoje stanowisko błędnym nawiązaniem do zabudowy tej działki, jako działki zlokalizowanej "w głębi" obszaru analizowanego, nie znajdującej się w pierwszej linii zabudowy. Do argumentacji tej Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się we wcześniejszych rozważaniach, odrzucając stanowisko strony o nieuprawnionym uwzględnieniu tej działki i jej cech przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W związku z powyższym również zarzut wyznaczenia inwestorowi wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w odniesieniu m.in. do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...] uznany zostać musiał za niestanowiący usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Zaaprobowanie przez Sąd I instancji wyznaczenia w decyzji organu odwoławczego wskaźnika maksymalnego (28%) w miejsce przyjętego w decyzji organu I instancji przedziału 18-28% nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie w przedmiotowej sprawie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w minimalnym zakresie 18 % jako odpowiadającego średniemu wskaźnikowi zabudowy w obszarze analizowanym nie stanowiło przedmiotu sporu, gdyż jedynie kwestia zasadności przyjęcia górnej granicy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (28%) budziła zastrzeżenia tak strony, jak i organu odwoławczego. W konsekwencji dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym organ odwoławczy objął okoliczności związane z ustaleniem tego wskaźnika w przyjętej przez organ I instancji wielkości maksymalnej i tych okolicznościach sprawy upatrywać należy źródła pogłębionych rozważań organu odwoławczego co do dopuszczalności określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w jego górnej granicy przyjętej przez organ I instancji, z jednoczesnym pominięciem odniesienia się do granicy minimalnej. Uchybienie powyższe nie stanowi o naruszeniu prawa przez Kolegium uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji jeśli się zważy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy ma ten skutek, że wiążące wskazanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy określa decyzja organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji (wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43). Stanowisko to jest powszechnie aprobowane w piśmiennictwie (zob. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 545). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.