I OSK 1855/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy O.G. po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 277/17 w sprawie ze skargi A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 277/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania (1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia odwołania A. z siedzibą w L. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; (2) stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; (3) stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 3000 zł; (5) oddalił skargę w pozostałym zakresie; (6) zasądził od Wojewody [...] na rzecz A. z siedzibą w L. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w związku z toczącym się od sierpnia 2009 r. z wniosku poprzednika prawnego skarżącego postępowaniem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wydał ponownie decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę publiczną. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji skierowane do Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda". Odwołanie to zostało przesłane Wojewodzie w dniu [...] września 2016 r., a w dniu [...] września 2016 r. wpłynęło do organu. Następnie skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na fakt, iż Wojewoda w dalszym toku nie rozpatrzył odwołania, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", na bezczynność tego organu. W skardze A. z siedzibą w L., dalej jako "Spółka", zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi informując, że w sprawie wydano decyzję uchylającą decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, z wyjątkiem zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania. Sąd I instancji wskazał na art. 12 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 35 k.p.a., a także art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po zbadaniu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy WSA uznał, że organ rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta po dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten sąd. Z akt administracyjnych wynikało bowiem, że organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności procesowej, na skutek odwołania skarżącej jak również nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o przyczynach niezałatwienia sprawy. Nie przekazał również organowi wyższego rzędu zażalenia na bezczynność złożonego przez spółkę. Dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA stwierdził, iż oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do sądu Wojewoda pozostawał w bezczynności. Jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność do organu odwoławczego - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Wojewodę, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd ten stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. WSA uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Sąd I instancji podkreślił, iż jako uzasadniającą stwierdzenie bezczynności należy potraktować bierność organu przejawiającą się w niepodejmowaniu czynności procesowych koniecznych dla rozpatrzenia sprawy. WSA zaakcentował, że odwołanie w niniejszej sprawie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] września 2016 r., a decyzję organ wydał w dniu [...] lipca 2017 r., mimo iż zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc. W przedmiotowej sprawie termin ten został wielokroć przekroczony bez żadnej uzasadnionej i istotnej przyczyny. W czasie pomiędzy wpływem odwołania, a załatwieniem sprawy organ nie podjął żadnej czynności. WSA wskazał także, iż fakt skomplikowania sprawy pod względem faktycznym i prawnym nie usprawiedliwia całkowitej bierności organu w podejmowaniu czynności oraz załatwieniu ostatecznym sprawy. Tym bardziej, że Wojewoda nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i wydał decyzję kasatoryjną, a takie rozstrzygnięcie możliwe było kilka miesięcy wcześniej. Następnie WSA doszedł do przekonania, że konsekwencją takiego zakwalifikowania bezczynności Wojewody jest celowość wymierzenia organowi grzywny, co znajduje podstawę prawną w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazał, że co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sędziowskiemu, jednakże dalej podkreślił, że w niniejszej sprawie za jej wymierzeniem przemawiają okres bezczynności przekraczający kilkukrotnie okres miesięczny, a także okoliczność, że w sprawie tej została stwierdzona już wyrokiem sądowym bezczynność organu I instancji. Tym razem to organ II instancji dopuścił się takiej samej wadliwości postępowania. W ocenie WSA oznaczało to, że został zignorowany materialnie wyrok sądu administracyjnego. Za wymierzeniem grzywny przemawia także prewencyjna funkcja tego środka. Wysokość grzywny została odniesiona zarówno do okresu trwania bezczynności, jak również do wysokości już orzeczonej grzywny przez WSA w Warszawie. WSA uzasadnił także jej wysokość koniecznością zwrócenia uwagi organów na obowiązek respektowania orzeczeń sądowych. Z drugiej strony WSA wskazał, że przy ustaleniu wysokości grzywny miał na uwadze fakt, iż organ w krótkim czasie po wpływie skargi na bezczynność podjął rozstrzygnięcie. Ponadto WSA podniósł, iż wymierzenie organowi grzywny nie wyłącza równoczesnego zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony, a rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Jednakże z uwagi na fakt, iż skarżący nabył roszczenie na własne ryzyko od poprzednika prawnego – Sąd ten powziął wątpliwość, aby konieczne było przyznawanie mu takiej sumy, wobec czego w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wskazano na wstępie. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu 2, 3, 4 i 6 oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr. [...] poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż organ nie załatwił sprawy administracyjnej w ustawowym terminie; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa pomimo faktu, iż organ w dacie wniesienia skargi rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta i wydał decyzję, co skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie jego zobowiązania do rozpatrzenia odwołania skarżącego (vide: pkt 1 zaskarżonego wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r.); 3) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z pominięciem okoliczności złożonego i skomplikowanego charakteru rozpatrywanej przez organ sprawy; 4) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji zasadności wymierzenia organowi grzywny z powodu zignorowania wyroku WSA z pominięciem okoliczności, iż powyższy wyrok WSA nie został przez organ zignorowany gdyż podmiot ten nie był jego adresatem. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w którym został zaskarżony oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przytoczył argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Przede wszystkim organ podniósł, iż wbrew ustaleniom Sądu I instancji w okresie prowadzonego postępowania odwoławczego w marcu 2017 r., dwukrotnie zwracał się do organu administracji I instancji celem uzyskania niezbędnych wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania. Ich pozyskanie pozwoliło wydać decyzję umożliwiającą ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewoda kilkukrotnie podkreślał, iż przedmiotowa sprawa wymagała od niego rzetelnego i pracochłonnego zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, przy czym nie bez znaczenia pozostawała "złożoność i skomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy oraz zapewnienie pełnej ochrony prawnej odwołującemu". Nadto zdaniem Wojewody rozważania na temat kwalifikacji bezczynności pozostają bez podstawy prawnej z uwagi na fakt, iż organ w postępowaniu odwoławczym w bezczynności nie pozostawał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o (1) jej oddalenie, (2) zasądzenie od Wojewody na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto (3) o rozpoznanie sprawy, a także pozostałych pozostających ze sobą w związku 16 spraw poza kolejnością ich wpływu. Spółka podtrzymała przy tym argumentację, prezentowaną przed sądem pierwszej instancji, wskazując, że jej podstawowym dążeniem jest aby postępowanie o odszkodowanie jak najszybciej się zakończyło w sposób zgodny z prawem. Zdaniem Spółki działania Wojewody po dacie wydania zaskarżonego WSA nie mogą prowadzić do zmiany oceny, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ pozostawał w stanie bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzona przez Sąd I instancji bezczynność Wojewody [...] (pkt 2 wyroku) dotyczyła rozpatrzenia odwołania A. od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. Jak ustalił Sąd I instancji odwołanie wpłynęło do Wojewody [...] [...]września 2016 r., natomiast decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wydał [...] lipca 2017 r., a więc kilkakrotnie przekraczając termin. Z niezakwestionowanych w zarzutach skargi kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika także, że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności procesowej (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się wprawdzie, że Wojewoda występował w marcu 2017 r. do organu I instancji o wyjaśnienia i je otrzymał, lecz nie znalazło to przełożenia na zarzut kasacyjny, kwestionujący ustalenia Sądu I instancji), ani też nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W powyższym stanie faktycznym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu wprost, gdyż jest on adresowany do organu administracji, ale z uwagi na to, że w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej jest nawiązanie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przy uwzględnieniu skargi zobowiązuje Sąd I instancji do stwierdzenia bezczynności organu, to Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te dwa zarzuty tak, jakby odnosiły się do normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co do zasady Wojewoda [...] miał więc miesiąc na rozpatrzenie odwołania, chyba że wykazałby, że z przyczyn, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a., nie było to możliwe i zawiadomiłby o tym stronę postępowania, w trybie art. 36 k.p.a. Nic takiego nie miało miejsca w tej sprawie, a Wojewoda [...] pomimo wielokrotnego przekroczenia miesięcznego terminu na rozpatrzenie odwołania nawet nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W żaden więc sposób Wojewoda nie wykazał, że opóźnienie z załatwieniu sprawy w ustawowym terminie było w jakikolwiek sposób usprawiedliwione. W tej sytuacji, jak zaznaczono już wyżej, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. zauważyć należy, że kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, przy braku istotnych procesowych przeszkód do jej załatwienia, musi prowadzić do wniosku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji. Na jej zmianę nie może wpłynąć podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ skomplikowany charakter sprawy o odszkodowanie, gdyż organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, a jedynie wydał decyzję kasatoryjną, nie prowadząc żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. "W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność" (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 1440/17, LEX nr 2636133). Ponadto zauważyć należy, że z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika dopuszczalność wymierzenia przez Sąd I instancji organowi administracji grzywny także wtedy, gdy stwierdzi, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konstrukcja art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, jak w niniejszej sprawie, co także uprawnia do wymierzenia grzywny. Wymierzenie przez sąd grzywny zostało odniesione w art. 149 § 2 p.p.s.a. do wszystkich przypadków wymienionych w art. 149 § 1 p.p.s.a., przy czym wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie Sąd I instancji uczynił to w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd I instancji wynika, że zasadniczą przyczyną wymierzenia organowi grzywny był stwierdzony stan rażącego naruszenia prawa, a fakt wydania wyroku w przedmiocie bezczynności wobec organu I instancji tylko dodatkowo powinien motywować organ odwoławczy do szybszego załatwienia sprawy, czego Wojewoda [...] nie uczynił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a., przy czym odstąpiono w części od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Spółki, mając na uwadze powtarzalny nakład pracy jej pełnomocnika.