I OSK 1440/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 416/16 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 416/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi A. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku A. S., M. L., K. S. i I. W. z dnia 17 listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji (pkt 1); stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku (pkt 2); stwierdził, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 4); oraz zasądził od Ministra na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem do Wojewody Pomorskiego z 17 listopada 2015 r. A. S., M. L., K. S. oraz I. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z [...] października 1982 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy w U. z [...] sierpnia 1982 r., nr [...]. Powyższy wniosek został przekazany według właściwości Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w dniu 3 grudnia 2015 r. W piśmie z 24 maja 2016 r. wnioskodawcy wezwali Ministra do usunięcia stanu naruszenia prawa, jakim jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W piśmie z 3 czerwca 2016 r. Minister zawiadomił wnioskodawców, że postępowanie jest w toku. Poinformował również, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie ze względu na konieczność pozyskania akt archiwalnych sprawy. Działając na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. wyznaczył przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do 31 sierpnia 2016 r. W dniu 4 października 2016 r. skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 - 3 oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z [...] października 1982 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy w U. z [...] sierpnia 1982 r. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w przedmiotowej sprawie, po wpłynięciu 3 grudnia 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosku przekazanego według właściwości przez Wojewodę, powstał obowiązek po stronie organu do załatwienia sprawy w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja bezczynności organu. Wprawdzie w piśmie z 3 czerwca 2016 r. Minister zawiadomił skarżącego, że prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych we wniosku, jednak dopiero po upływie sześciu miesięcy od dnia wpłynięcia pisma do właściwego organu. W okresie od 3 grudnia 2015 r. do 3 czerwca 2016 r. Minister nie podejmował żadnych czynności związanych z rozpatrzeniem wniosku skarżącego i pozostawał w bezczynności. Sąd ten zauważył, że pierwsze pismo w sprawie z prośbą o przesłanie uwierzytelnionych kopii całości akt związanych z przedmiotowymi decyzjami Minister wysłał do Urzędu Miasta w U. 7 czerwca 2016 r. Jednakże przez okres sześciu miesięcy skarżący nie był informowany przez organ, na jakim etapie jest przedmiotowa sprawa. Dopiero po upływie tego czasu Minister poinformował go w piśmie z 3 czerwca 2016 r., że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie ze względu na konieczność pozyskania akt archiwalnych. Jednocześnie Minister wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy do 31 sierpnia 2016 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od daty wpłynięcia wniosku skarżącego do Ministra do 7 czerwca 2016 r. w sprawie były podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe. Pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu rozstrzygnięcia, Minister nie wywiązał się z tego obowiązku, naruszając tym samym przepisy art. 35 § 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister od 3 grudnia 2015 r. do dnia wniesienia przedmiotowej skargi pozostawał w bezczynności, ponieważ nie wydał w tym czasie rozstrzygnięcia. Tak długotrwałej zwłoki nie może uzasadniać stanowisko organu, że w Departamencie Orzecznictwa Minister prowadzi ponad 5 000 spraw, a w każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe. W ocenie tego Sądu art. 36 k.p.a. nie stwarza wprawdzie ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Przepis ten musi być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Ponadto podawane przez organ powody nierozpatrzenia sprawy w terminie nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych wart. 35 § 5 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie Minister pozostawał w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy, czym naruszył przepisy art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że bezczynność Ministra miała rażący charakter ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu przez okres sześciu miesięcy. Z uwagi na wydanie przez organ rozstrzygnięcia już po wniesieniu skargi, Sąd ten w pkt. 1 sentencji wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Ministra do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Sąd pierwszej instancji stwierdził podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i wymierzył organowi grzywnę, która ma pełnić funkcję prewencyjną i powinna przeciwdziałać bezczynności organu. Grzywna ta powinna także przywrócić zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w części dotyczącej punktów 3 i 4 oraz wnosząc o jego uchylenie w powyższym zakresie. W razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Minister zażądał również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i 5 k.p.a. – poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd uznał, że zasądzona z urzędu grzywna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności. W uzasadnieniu organ rozwinął powyższe zarzuty. Podniósł, że poza wskazanym przez Sąd relatywnie długim okresem trwania postępowania (w porównaniu z treścią art. 35 § 3 k.p.a., nie zaś w porównaniu z innymi sprawami o podobnym stopniu skomplikowania) nie zachodzą żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Nadto Minister nie zgadza się z tak surową oceną Sądu wyrażoną przez określenie grzywny w kwocie 1000 zł oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ podejmował czynności zasadne i zmierzające do załatwienia sprawy, nie podejmując przy tym żadnych czynności pozornych. Podniósł też, że Sąd nie wziął pod uwagę przy wymierzaniu grzywny faktu wydania przez Ministra rozstrzygnięcia. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Minister skierował zarzuty skargi kasacyjnej wyłącznie w stosunku do punktów 3 i 4 wyroku Sądu pierwszej instancji, w których Sąd ten orzekł, że zachodząca w sprawie bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W związku z powyższym w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że Minister pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznał zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jednak nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, LEX nr 2560259). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. i to znacznego. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje w art. 36 § 1 obowiązki organu w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. W takiej sytuacji organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz (od 1 czerwca 2017 r.) pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej sprawie Minister od momentu przekazania mu 3 grudnia 2015 r. przedmiotowego wniosku, aż do 3 czerwca 2016 r. nie dokonał jakiejkolwiek czynności w sprawie, w tym nie wywiązał się z opisanego wyżej obowiązku. Nie do zaakceptowania są wyjaśnienia Ministra wskazujące na skomplikowany charakter sprawy, bowiem organ nie podjął żadnej czynności, aby móc charakter sprawy ocenić. Organ nie dokonał żadnej czynności przez pół roku. Pozostawał w tym czasie w bezczynności rozumianej literalnie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej i twierdzeniom organu podanym w jej uzasadnieniu, okresu bezczynności Ministra nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Wskazywany przez Ministra skomplikowany charakter sprawy mógłby być przesłanką usprawiedliwiającą bezczynność organu w sytuacji, w której ten wykazałby się uprzednio jakąś aktywnością nakierowaną na jej załatwienie lub potrafił uzasadnić przyczynę dotychczasowej bezczynności, czego Minister w niniejszej sprawie nie uczynił. Dopiero po upływie pół roku od dnia wpływu wniosku organ podjął jakąkolwiek czynność w sprawie. W związku z powyższym zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że bezczynność Ministra miała charakter rażący. Późniejsze działania Ministra, takie jak zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu oraz zwrócenie się do Urzędu Miasta w U. o kopię akt sprawy świadczą o pierwszych podejmowanych w sprawie czynnościach, nie zaś o działaniach podjętych w wyniku przeprowadzonej analizy sprawy. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i 5 k.p.a. Jak już wyżej wskazano w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność art. 149 § 2 p.p.s.a. pozwala sądowi na wniosek albo z urzędu orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny działa w ramach uznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w działaniu Sądu pierwszej instancji dowolności czy arbitralności w powyższym zakresie. Już bowiem sam fakt stwierdzenia pozostawania przez organ w bezczynności uzasadniał wymierzenie organowi grzywny. Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy trudno również uznać za nieprawidłową jej wysokość. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które w 2016 r. wynosiło 4047,21 zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r., opublikowane w: M.P. z 2017 r., poz.183). Zatem grzywna wymierzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi niecałe 3% możliwej do zasądzenia kwoty. Nie sposób więc, jak to czyni Minister w skardze kasacyjnej, określić jej jako "niewspółmierną do zaistniałego naruszenia prawa", "nadmiernie rygorystyczną", czy "grzywną dużej wysokości". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zasądzona grzywna pełni funkcję prewencyjną i powinna przeciwdziałać bezczynności organu oraz zdyscyplinować organ do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowań. Wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się organ. Rację ma Minister, że Sąd pierwszej instancji w sposób dość ogólnikowy uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Jednakże wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w sytuacji, w której nie pozwala ono na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 558/17, LEX nr 2627338). W związku z powyższym za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.