I OSK 1863/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 285/17 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 285/17, po rozpoznaniu skargi P. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia odwołania P. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 3200 zł; 5. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądził od Wojewody [...] na rzecz P. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w części, co do pkt 2, 3, 4 i 6, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że organ nie załatwił sprawy administracyjnej w ustawowym terminie; 2. art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa pomimo faktu, że organ w dacie wniesienia skargi rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezydenta [...] i wydał decyzję, co skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania skarżącego (vide: pkt. 1 wyroku z 28 grudnia 2017 r.); 3. art.149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z pominięciem okoliczności złożonego i skomplikowanego charakteru rozpatrywanej przez organ sprawy; 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji zasadności wymierzenia organowi grzywny z powodu zignorowania wyroku Sądu Administracyjnego z pominięciem okoliczności, że wyrok ten nie został przez organ zignorowany gdyż Wojewoda nie był jego adresatem. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzona przez Sąd I instancji bezczynność Wojewody [...] (pkt 2 wyroku) dotyczyła rozpatrzenia odwołania P. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. Jak ustalił Sąd I instancji odwołanie wpłynęło do Wojewody [...] 29 lipca 2016 r., natomiast decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wydał [...] lipca 2017 r., a więc po roku od otrzymania odwołania. Z niezakwestionowanych w zarzutach skargi kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika także, że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności procesowej (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się wprawdzie, że Wojewoda występował w marcu 2017 r. do organu I instancji o wyjaśnienia i je otrzymał, lecz nie znalazło to przełożenia na zarzut kasacyjny, kwestionujący ustalenia Sądu I instancji), ani też nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W powyższym stanie faktycznym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu wprost, gdyż jest on adresowany do organu administracji, ale z uwagi na to, że w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej jest nawiązanie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przy uwzględnieniu skargi zobowiązuje Sąd I instancji do stwierdzenia bezczynności organu, to Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te dwa zarzuty tak, jakby odnosiły się do normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co do zasady Wojewoda [...] miał więc miesiąc na rozpatrzenie odwołania, chyba że wykazałby, że z przyczyn, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a., nie było to możliwe i zawiadomiłby o tym stronę postępowania, w trybie art. 36 k.p.a. Nic takiego nie miało miejsca w tej sprawie, a Wojewoda [...] pomimo wielokrotnego przekroczenia miesięcznego terminu na rozpatrzenie odwołania nawet nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W żaden więc sposób Wojewoda nie wykazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie było w jakikolwiek sposób usprawiedliwione. W tej sytuacji, jak zaznaczono już wyżej, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. zauważyć należy, że kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, przy braku istotnych procesowych przeszkód do jej załatwienia, musi prowadzić do wniosku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji. Na jej zmianę nie może wpłynąć podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ skomplikowany charakter sprawy o odszkodowanie, gdyż organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, a jedynie wydał decyzję kasatoryjną, nie prowadząc żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. "W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność" (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 1440/17, LEX nr 2636133). Ponadto zauważyć należy, że z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika dopuszczalność wymierzenia przez Sąd I instancji organowi administracji grzywny także wtedy, gdy stwierdzi, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konstrukcja art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, jak w niniejszej sprawie, co także uprawnia do wymierzenia grzywny. Wymierzenie przez sąd grzywny zostało odniesione w art. 149 § 2 p.p.s.a. do wszystkich przypadków wymienionych w art. 149 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd I instancji wynika, że zasadniczą przyczyną wymierzenia organowi grzywny był stwierdzony stan rażącego naruszenia prawa, a fakt wydania wyroku w przedmiocie bezczynności wobec organu I instancji tylko dodatkowo powinien motywować organ odwoławczy do szybszego załatwienia sprawy, czego Wojewoda [...] nie uczynił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a., przy czym odstąpiono w części od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Spółki, mając na uwadze powtarzalny nakład pracy jej pełnomocnika.