II SA/Bd 1379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o. o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r, nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Burmistrz M. K., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki P. W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania F. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zauważyło, że decyzja organu I instancji nie zawiera określenia mocy nadajników, które mają się znajdować na maszcie stacji bazowej, co w wydatny sposób ogranicza możliwość określenia obszaru oddziaływania instalacji. Kwalifikacja przedsięwzięta, wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) załączona do wniosku wskazuje, że dla przedmiotowej konfiguracji anten sektorowych rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym przedmiotowe przedsięwzięcie zostało uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Kolegium stwierdziło, że do kwalifikacji przedsięwzięcia dołączony został rysunek przedstawiający otoczenie analizowanej stacji bazowej obrazujący brak występowania miejsc dostępnych dla ludzi w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, z którego wynikają promienie, dla każdej z anten, o długości 70 m od osi głównej wiązki, co przekłada się na moc EIRP 1000 ? EIRP ? 2000. Jednakże powyższe nie znajduje przełożenia na treść decyzji organu I instancji. Wskazując na zawarte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") wymogi wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku wniosek inwestora nie zawiera oznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja, co z kolei jest istotne dla ustalenia stron postępowania. Z unormowania art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. W postępowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego interes prawny posiadać będzie osoba, podmiot, który wykaże prawo rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Organ odwoławczy podkreślił, że na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokiego sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności m.in. przewidywana emisja promieniowania. Kolegium zwróciło też uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą realizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie. Wobec tego, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, na które nieruchomości rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, nie sposób ustalić prawidłowości zastosowania wskazanego przepisu. Zdaniem Kolegium organy nie mają możliwości ustalenia, kto ma w niniejszej sprawie interes prawny i kogo zawiadomić o wszczęciu postępowania. Nie można określić wszystkich osób będących zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie. Kolegium poniosło, że projekt decyzji zawierający określenie mocy nadajników i właściwy obszar odziaływania przedsięwzięcia musi zostać ponownie uzgodniony stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wskazało także, że organ I instancji bez jakiejkolwiek analizy uwzględnił stanowisko inwestora wskazujące w kwalifikacji przedsięwzięcia otoczenia analizowanej stacji bazowej w promieniu 70 m i brak występowania miejsc dostępnych dla ludzi w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Kolegium zwróciło też uwagę na brak możliwości weryfikacji statusu osób, które podpisały odwołanie oraz na braki pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora. We wniesionym sprzeciwie skarżąca spółka P4 wniosła o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie: 1) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 122a pkt 1 w zw. z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – poprzez uznanie przez organ, że obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej został niewłaściwie wskazany przez inwestora we wniosku, 2) art. 54 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez organ II instancji, że w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie mocy nadajników, podczas gdy ta moc została wskazana we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest rozstrzygnięcie, czy wskazane przez organ odwoławczy braki wniosku inwestora w zakresie dotyczącym określenia obszaru odziaływania określonego na odpowiedniej mapie można uznać za naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z wykładni językowej ww. przepisu jednoznacznie wynika, że obligatoryjnym elementem części graficznej wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, oprócz określenia granic terenu planowanej inwestycji, wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie o odpowiedniej skali. Słusznie zauważa organ, że w przedmiotowej sprawie na załączonej do wniosku mapie brak wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Zasadnie przy tym wskazał organ, że "obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza zatem oddziaływanie faktyczne – w przedmiotowym przypadku przede wszystkim przewidywana emisja pola elektromagnetycznego W pojęciu "oddziaływanie" mieści się rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. Wskazanego wyżej braku nie niweluje dołączona do wniosku "Kwalifikacja przedsięwzięcia" analizująca jedynie istnienie oddziaływania o określonych parametrach w określonej odległości od stacji bazowej względem miejsc dostępnych dla ludności, a tym samym pozwalająca na kwalifikowanie inwestycji do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z racji takiego ukierunkowania analizy zawartej w "Kwalifikacji" dokument nie przedstawia całkowitego, faktycznego oddziaływania tj. takiego oddziaływania które przed planowaną inwestycją na przedmiotowym terenie nie istniało. Zasadnie także organ odwoławczy wiąże ww. brak wniosku inwestora z kwestią ustalenia kręgu stron postępowania. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie dopuszczalne, to właściciele (czy użytkownicy wieczyści) tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie ustalania warunków zabudowy. Obrona posiadanego prawa własności (czy użytkowania wieczystego) nie polega bowiem tylko na możliwość obrony przed oddziaływaniem ponadnormatywnym, ale także na możliwości weryfikacji, czy oddziaływanie, co do którego inwestor twierdzi, że nie jest ponadnormatywne, rzeczywiście nie przekracza norm. W tej sytuacji wskazane przez Kolegium uchybienia, skutkujące brakiem możliwości poprawnego ustalenia stron postępowania i za tym idzie – brakiem włączenia do akt sprawy ewentualnych stanowisk stron czy tez zgłaszanych przez nie dowodów - należy uznać za naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ze względu na powyższe Sąd uznał działanie Kolegium w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu