I OSK 1208/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichowst-Durchowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 797/17 w sprawie ze skargi M. K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 797/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M. K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne: M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], mocą którego odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie, że wypowiedzenie wysokości obowiązującej dotychczas opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu (działki nr [...]/4, [...]/6, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10, [...]/11, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6, [...]/7, obręb D.), dokonane przez Burmistrza K. w dniu [...] grudnia 2015 r., było nieuzasadnione lub, że było uzasadnione w niższej wysokości. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że artykuł 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI - ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sprawa wywołana skargą na orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 78 ust. 2 tej ustawy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium’, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Art. 79 ust. 7 ustawy wskazuje przy tym, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wywołanym wnioskiem użytkownika wieczystego o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, Kolegium Odwoławcze bada nie tylko zasadność aktualizacji, lecz także to czy wypowiedzenie opłaty rocznej zostało dokonane prawidłowo, a przede wszystkim, czy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez zbadania tej okoliczności niemożliwe byłoby między innymi ustalenie, czy wypowiedzenie było skuteczne oraz czy wniosek do kolegium został złożony przez użytkownika wieczystego w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od orzeczenia kolegium służy sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia Kolegium Odwoławczego, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). Wyrok sądu ma charakter konstytutywny i zastępuje odpowiednie oświadczenie woli użytkownika wieczystego w tym przedmiocie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 37/05, opubl. OSNC z 2006 r. nr 5 poz. 82). Prawomocne orzeczenie Kolegium Odwoławczego albo prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w trybie art. 78-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami są wiążące co do wysokości obowiązującej strony opłaty rocznej, a zatem są wiążące także co do skuteczności wypowiedzenia zmieniającego, w tym skuteczności jego doręczenia, bowiem jest to jedna z ustawowych przesłanek wypowiedzenia zmieniającego i ustalenia nowej opłaty rocznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 43/10, www.sn.pl; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I ACz 375/10, Biul. SASz 2011/2/75-80; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I ACa 464/13, orzeczenia.ms.gov.pl). Istotą rozstrzygnięcia dokonanego przez Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie było oddalenie prośby skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W art. 78 - 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami szczegółowo uregulowano tryb, w jakim można kwestionować aktualizację opłaty rocznej i badać przesłanki jej skuteczności, a zatem jeżeli tryb ten został wszczęty, to badanie wszystkich tych przesłanek może odbywać się tylko w tym postępowaniu. Skoro więc odmowa przywrócenia terminu w niniejszej sprawie determinowała wysokość, w jakiej opłatę roczną będzie zobowiązana uiszczać skarżąca, to zgodnie z art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronie na to orzeczenie służył sprzeciw do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego. M. K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną zaskarżając powyższe postanowienie w całości. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik postępowania: - art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 59 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą wykładnię zmierzającą do konkluzji, że sprawa wywołana skargą na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przywrócenia wniosku w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ponieważ ewentualnie wydane przez sąd administracyjny orzeczenie w tej sprawie, kształtowałoby elementy treści stosunku cywilnoprawnego między skarżącą a Burmistrzem K. W oparciu o art.174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię zmierzającą do ustalenia, że na wpadkowe orzeczenie SKO dotyczące przywrócenia terminu przysługuje wyłącznie sprzeciw do sądu powszechnego; - art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że incydentalne rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu jest orzeczeniem wydanym co do istoty w sprawie wniosku. Z uwagi na stawiane zarzuty skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła uzasadnienie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. - aktualnie Dz. U. z 2018 r, poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.), za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok (art. 71 ust. 4 u.g.n.). Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 u.g.n.). Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 77 ust. 3 u.g.n.). Stosownie do art. 78 ust. 1 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepis Kodeksu postępowania administracyjnego Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu ( art. 77 ust. 2 u.g.n.). Na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Nowy etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego kształtuje przepis art. 80 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. M. K. złożyła wniosek o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. orzeczeniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W niniejszej sprawie spór dotyczy kwestii, czy na orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art.. 7 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n., przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnosząc się do powyższego, dostrzec należy, iż w powyższej kwestii wiążący pogląd został wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt i OPS 2/18 (dostępna w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego." W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że "Z art. 79 ust. 7 ugn wynika, że do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o terminach, z wyjątkiem jednak przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania przed kolegium stosuje się zatem odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu I Przepisy Ogólne Rozdziału 10 Terminy, w tym art. 59 § 1 zd. 1 kpa, który stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Nie rozważając kwestii charakteru prawnego terminu określonego w art. 78 ust. 2 ugn, jako nieobjętej wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich, w dalszych rozważaniach należy skupić się jedynie na ustaleniu charakteru prawnego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydawanego na podstawie powołanego art. 59 § 1 kpa w wypadku, gdy użytkownik wieczysty złoży wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 78 ust. 2 i 3 ugn, po upływie 30 dniowego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wynikająca z orzecznictwa sądów administracyjnych praktyka stosowania art. 59 § 1 kpa w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dowodzi bowiem podejmowania przez samorządowe kolegia odwoławcze postanowień w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 i 3 ugn, bez oceny charakteru tego terminu. Ponadto, postanowienie w tym przedmiocie, w zależności od zawartego w nim rozstrzygnięcia, wpływa na tok postępowania aktualizacyjnego. Wydanie bowiem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego wyklucza podejmowanie jakichkolwiek czynności przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Natomiast wydanie postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego powoduje podjęcie przez samorządowe kolegium odwoławcze, określonych w przepisach ugn, czynności służących merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Pozostawanie w obiegu prawnym omawianego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego, wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa, determinuje zatem skuteczność uprawnienia użytkownika wieczystego w kwestionowaniu wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej przez właściciela nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Analiza przepisów art. 78 - art. 81 ugn wskazuje, że po wydaniu przez samorządowe kolegium odwoławcze postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego na podstawie art. 78 ust. 2 ugn, brak jest oczywistych podstaw prawnych do podejmowania przez kolegium jakichkolwiek dalszych rozstrzygnięć. W szczególności nie wynika z przepisów art. 78 - art. 81 ugn, aby po wydaniu powołanego postanowienia, kolegium miało obowiązek wydać jakikolwiek akt w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym orzeczenia o odmowie uwzględnienia wniosku użytkownika wieczystego ze względu na uchybienie ustawowemu terminowi do jego złożenia. Oznacza to, że po wydaniu omawianego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu określonego w art. 78 ust. 2 ugn, samorządowe kolegium odwoławcze nie rozstrzyga już sprawy aktualizacji opłaty rocznej, ponieważ kolegium nie będzie już zobowiązane do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie, skoro postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie zostało skutecznie wszczęte ze względu na to, że wniosek użytkownika wieczystego, mający inicjować to postępowanie, został złożony po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu. Omawiane postanowienie stanowi więc ostatnią czynność procesową kolegium w sprawie dotyczącej wniosku użytkownika wieczystego, która nawet nie podlega zażaleniu, skoro w art. 79 ust. 7 ugn ustawodawca wyłączył stosowanie przepisów procedury administracyjnej o odwołaniach i zażaleniach w postępowaniu przed kolegium. Natomiast w wypadku przyjęcia przez kolegium do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku użytkownika wieczystego, złożonego na podstawie art. 78 ust. 2 ugn w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, kolegium zobowiązane jest w pierwszej kolejności dążyć do zawarcia przez strony ugody w przedmiocie zmiany dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i dopiero wtedy, gdy strony nie zawrą takiej ugody - zgodnie z art. 79 ust. 3 ugn - kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Ustawodawca wykluczył przy tym możliwość złożenia od orzeczenia kolegium odwołania, ponieważ według art. 80 ust. 1 ugn, od orzeczenia kolegium właściwy organ [reprezentujący właściciela nieruchomości] lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 ugn, w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie [kolegium] traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia, natomiast wniosek użytkownika wieczystego złożony uprzednio na podstawie art. 78 ust. 2 ugn, który zainicjował postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, zastępuje pozew - zgodnie z art. 80 ust. 2 ugn. Z powyższego wynika, że dopiero po dokonaniu przez kolegium pozytywnej oceny złożenia wniosku na podstawie art. 78 ust. 2 ugn w ustawowo wyznaczonym do tego terminie, kolegium może podjąć czynności związane z rozstrzygnięciem sprawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i w wypadku wydania w tym zakresie stosownego orzeczenia, jego strony mogą kwestionować to orzeczenie przez złożenie sprzeciwu określonego w art. 80 ust. 1 ugn, który powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawa aktualizacji podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym nie jest więc ocena powołanego orzeczenia kolegium, które utraciło moc obowiązującą, ale sprawa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Ustawodawca nie określił w przepisach art. 78 - art. 81 ugn jakiejkolwiek formy prawnej kwestionowania przez strony postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 ugn. Postanowienie to jest bowiem wydawane na podstawie ogólnego przepisu procedury administracyjnej stosowanego jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie omawianego wniosku użytkownika wieczystego. Brak normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia kolegium wydanego w trybie określonym w art. 59 § 1 kpa z jednoczesnym brakiem podstaw dla kolegium do wydania po takim odmownym postanowieniu orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej powoduje, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu odmownego postanowienia przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów. Pozostające w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa stanowi więc procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to zamyka bowiem obu stronom możliwość oczekiwania na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Omawiane postanowienie kończy więc postępowanie dotyczące oceny złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, w wyniku czego samorządowe kolegium odwoławcze nie przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Sama aktualizacja opłaty rocznej nie jest więc rozstrzygana, ponieważ postanowienie kolegium nie podlega zażaleniu, dlatego nie będzie mogło być podważone. Postanowienie to należy zatem uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 ugn. Skutkiem prawnym omawianego odmownego postanowienia kolegium jest bowiem wykluczenie dopuszczalności rozstrzygania sprawy aktualizacji opłaty rocznej zarówno przez samorządowe kolegium odwoławcze, jak i w dalszej kolejności przez sąd powszechny. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Pod pojęciem "postępowanie administracyjne", użytym w powołanym przepisie, należy rozumieć każde postępowanie administracyjne, a nie tylko postępowania administracyjne prowadzone w całości na podstawie przepisów kpa. Na podstawie powołanego przepisu sąd administracyjny jest bowiem właściwy do rozpatrywania skarg także na postanowienia wydane na podstawie np. przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), która normuje odrębne postępowanie administracyjne nieobjęte przepisami kpa. Skoro więc omawiane postanowienie wydawane jest przez samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem administracji publicznej i stanowi procesową formę zakończenia dalszego procedowania przez kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego dotyczącego dopuszczalności aktualizacji opłaty rocznej, to właśnie ze względu na to, że postępowanie prowadzone jest przez organ administracji publicznej w procedurze opartej m.in. na odpowiednim stosowaniu wybranych przez ustawodawcę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale bez jej zakończenia decyzją administracyjną (będącą aktem władztwa publicznego), procedurę tę należy uznać za szczególne postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, ale nie mające autonomicznego charakteru. O ile bowiem kolegium rozstrzyga sprawę aktualizacji opłaty rocznej w formie nazwanej przez ustawodawcę orzeczeniem, o tyle sama aktualizacja opłaty ma charakter cywilny, dlatego w wyniku zakwestionowania orzeczenia kolegium, orzeczenie to traci moc obowiązującą a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozstrzygnięciu przez sąd cywilny. Postępowanie przed kolegium powoduje zatem tylko czasową niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Skoro zaś dochodzi do utraty mocy obowiązującej orzeczenia kolegium i przeniesienia sprawy aktualizacji opłaty na drogę postępowania przed sądem cywilnym, to znaczy, że dotychczasowe postępowanie w tej sprawie przed kolegium nie ma autonomicznego charakteru. Pozostawanie w obiegu prawnym postanowienia kolegium o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego bez możliwości oceny jego prawidłowości chociażby przez sąd administracyjny (skoro postanowienie to zostało wydane przez organ administracji publicznej na podstawie przepisu procedury administracyjnej), oznacza pozostawienie w obiegu prawnym arbitralnego rozstrzygnięcia administracyjnego o bezpośrednim skutku prawnym wobec jednostronnie wypowiedzianej przez właściciela nieruchomości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, mającej charakter cywilnoprawny oparty na równości stron, ich zgodnej woli i równym dostępie do środków prawnych służących prawidłowemu ustaleniu wysokości opłaty rocznej w sposób zapewniający spełnienie postulatu ustawodawcy o adekwatności wysokości tej opłaty do wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Uznanie za niedopuszczalne dokonywanie oceny przez sąd administracyjny prawidłowości odmownego postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 kpa pozostaje także w oczywistej sprzeczności z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej, bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej." Wobec treści uchwały za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 59 § 1 k.p.a. Biorąc to wszystko pod uwagę na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, CBOSA).