II SA/Gd 797/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia odrzucić skargę. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r., nr SKO [..], mocą którego odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie, że wypowiedzenie wysokości obowiązującej dotychczas opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu (działki nr [..]-[..], obręb D.), dokonane przez Burmistrza w dniu 16 grudnia 2015 r., było nieuzasadnione lub, że było uzasadnione w niższej wysokości. Rozpoznając tę skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Artykuł 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI = ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sprawa wywołana skargą na orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 78 ust. 2 tej ustawy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Art. 79 ust. 7 ustawy wskazuje przy tym, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wywołanym wnioskiem użytkownika wieczystego o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, Kolegium Odwoławcze bada nie tylko zasadność aktualizacji, lecz także to czy wypowiedzenie opłaty rocznej zostało dokonane prawidłowo, a przede wszystkim, czy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez zbadania tej okoliczności niemożliwe byłoby między innymi ustalenie, czy wypowiedzenie było skuteczne oraz czy wniosek do kolegium został złożony przez użytkownika wieczystego w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od orzeczenia kolegium służy sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia Kolegium Odwoławczego, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). Wyrok sądu ma charakter konstytutywny i zastępuje odpowiednie oświadczenie woli użytkownika wieczystego w tym przedmiocie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 37/05, opubl. OSNC z 2006 r. nr 5 poz. 82). Prawomocne orzeczenie Kolegium Odwoławczego albo prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w trybie art. 78-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami są wiążące co do wysokości obowiązującej strony opłaty rocznej, a zatem są wiążące także co do skuteczności wypowiedzenia zmieniającego, w tym skuteczności jego doręczenia, bowiem jest to jedna z ustawowych przesłanek wypowiedzenia zmieniającego i ustalenia nowej opłaty rocznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 43/10, www.sn.pl; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I ACz 375/10, Biul. SASz 2011/2/75-80; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I ACa 464/13, orzeczenia.ms.gov.pl). Istotą rozstrzygnięcia dokonanego przez Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie było oddalenie prośby skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W art. 78 - 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami szczegółowo uregulowano tryb, w jakim można kwestionować aktualizację opłaty rocznej i badać przesłanki jej skuteczności, a zatem jeżeli tryb ten został wszczęty, to badanie wszystkich tych przesłanek może odbywać się tylko w tym postępowaniu. Skoro więc odmowa przywrócenia terminu w niniejszej sprawie determinowała wysokość, w jakiej wysokości opłatę roczną będzie zobowiązana uiszczać skarżąca, to zgodnie z art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronie na to orzeczenie służył sprzeciw do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu poddanie zaskarżonego orzeczenia kognicji sądu administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której wyrok sądu administracyjnego w sposób nieuprawniony ukształtowałby elementy treści stosunku cywilnoprawnego między skarżącą a organem. Sądowi rozpoznającemu skargę znane są stanowiska wyrażane w orzecznictwie, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w innej wysokości, jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 510/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak w realiach niniejszej sprawy stanowisko tego rodzaju nie byłoby zasadne z powodu jednoznacznego skutku cywilnoprawnego zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 2, poz. 20), zajął stanowisko, zgodnie z którym w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia uchwały dodatkowo potwierdza słuszność stanowiska o niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Z jej uzasadnienia wynika, że właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego rozpoznania. Z tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że kwestią, której nie jest w stanie rozstrzygnąć sąd powszechny jest jedynie bezczynność Kolegium Odwoławczego, wskutek której droga sądowa jest tamowana. Wyłącznie w tym zakresie istniałaby więc kompetencja sądu administracyjnego zmierzająca do zdyscyplinowania Kolegium Odwoławczego do wydania orzeczenia merytorycznego, które tę drogę sądową uczyniłoby dostępną dla strony. Sąd w rozpoznawanej sprawie stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.