VII SA/Wa 2178/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze spzeciwu J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy i Miasta [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] maja 2017r., nr [...], nakazującej Gminie i Miastu [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegającej przez działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). 2. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. PINB nakazał Gminie i Miastu [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegającej przez działki o nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w związku z nieprzedłożeniem przez zobowiązanego dokumentacji nałożonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina i Miasto [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wskazał, że decyzję PINB w [...] należało uchylić, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne naruszało przepisy prawa materialnego. Organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem prowadzonego postępowania przed organem drugiej instancji. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uchylił w całości postanowienie PINB w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wstrzymujące Gminie i Miastu [...] dalszą kontynuację robót budowlanych związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegającej przez działki o nr ew. [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz zobowiązujące Gminę i Miasto [...] do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji W przywołanym rozstrzygnięciu wskazano, że postępowanie legalizacyjne w sprawie spornej inwestycji prowadzone było w złym trybie, tj. przepisów art. 48 Prawa budowlanego, zamiast procedury określonej w art. 49b ww. ustawy. Wbrew twierdzeniu PINB, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji, realizacja spornej sieci kanalizacji sanitarnej nie wymagała od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. Nowelizacja Prawa budowlanego weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie administracyjne w omawianej sprawie zostało wszczęte w dniu 17 stycznia 2017 r., a więc zastosowanie do niego miały przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym po dniu 28 czerwca 2015 r. Dlatego też organ powiatowy błędnie przyjął, że postępowanie to wymagało zastosowania przepisów obowiązujących przed nowelizacją Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a ppkt c) znowelizowanego w 2015 r. Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa sieci kanalizacyjnych. Natomiast przed nowelizacją realizacja sieci kanalizacyjnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu [...]WINB zauważył, że takie samo brzmienie powyższych przepisów zawiera ustawa Prawo budowlane, znowelizowana ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. W związku z powyższym inwestor, w dacie wszczęcia niniejszego postępowania, mógł wykonać przedmiotową inwestycję w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. A zatem wydanie skarżonej decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajdowało uzasadnienia w przepisach prawa – Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone w oparciu o art. 49b ww. ustawy. Zdaniem organu bezpodstawnym było wydanie przez PINB postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązującego przed nowelizacją z 2015 r. oraz z 2016 r., a także w konsekwencji, w następstwie niewykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem – skarżonej decyzji, w oparciu o art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego dlatego [...]WINB, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 4. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. 5. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Na podstawie art. 64a P.p.s.a., wprowadzonego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935, "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje. Jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a więc zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa P.p.s.a. w jej aktualnym brzmieniu, według którego sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). 7. Zaskarżoną decyzją [...]WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] maja 2017r., nakazującą Gminie i Miastu [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a Sąd podziela stanowisko organu, przedstawione w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść tyko wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ewentualna konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, LEX nr 2 268 026). W związku z tym, że sprzeciw od decyzji przysługuje tylko na przywołane wyżej rodzaje rozstrzygnięć organów administracji, kontrola prawidłowości zaskarżonej w tym trybie decyzji oznacza zatem konieczność dokonania oceny czy w warunkach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. 8. W niniejszej sprawie [...]WINB wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przede wszystkim na fakt, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie w złym trybie i błędnie przyjął, że przedmiotowe postępowanie wymagało zastosowania przepisów obowiązujących przed nowelizacją Prawa budowlanego. Oznacza to, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, ale muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, należy uznać za prawidłowe. Słusznie stwierdził [...]WINB, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.