II GSK 930/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2403/17 w sprawie ze skargi K. K. na informację Komisji Egzaminacyjnej dla Doradców Inwestycyjnych z dnia [...] września 2017 r. zatytułowaną "Lista osób, które zaliczyły III etap egzaminu na doradcę inwestycyjnego przeprowadzony w dniu 13 sierpnia 2017 r. – po rozpatrzeniu odwołań" w przedmiocie wyników egzaminu na doradcę inwestycyjnego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Komisji Egzaminacyjnej dla Doradców Inwestycyjnych o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2403/17, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), odrzucił skargę K. K. na informację Komisji Egzaminacyjnej dla Doradców Inwestycyjnych z dnia [...] września 2017 r. zatytułowaną "Lista osób, które zaliczyły III etap egzaminu na doradcę inwestycyjnego przeprowadzony w dniu 13 sierpnia 2017 r. – po rozpatrzeniu odwołań". W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w dniu 13 sierpnia 2017 r. Komisja Egzaminacyjna dla doradców inwestycyjnych, powołana na mocy zarządzenia Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego, przeprowadziła III etap egzaminu na doradcę inwestycyjnego, do którego przystąpił m.in. K. K. Następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r. została ogłoszona informacja o wynikach egzaminu na doradcę. K. K. nie znalazł się wśród osób, które zaliczyły III etap egzaminu. Wobec powyższego, zwrócił się on z wnioskiem o ponowne sprawdzenie prawidłowości oceny wyniku złożonego egzaminu. W dniu [...] września 2017 r. została ogłoszona informacja o wynikach egzaminu – po rozpatrzeniu odwołań. K. K. ponownie nie znalazł się wśród osób, które zaliczyły III etap egzaminu. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. został on poinformowany, że nie zaliczył egzaminu. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację Komisji Egzaminacyjnej dla doradców inwestycyjnych z dnia [...] września 2017 r. zatytułowaną "Lista osób, które zaliczyły III etap egzaminu na doradcę inwestycyjnego przeprowadzony w dniu 13 sierpnia 2017 r. – po rozpatrzeniu odwołań". W ocenie skarżącego, zaskarżona informacja stanowi rozstrzygnięcie o charakterze decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z treścią art. 126 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1768), prawo wykonywania zawodu maklera lub doradcy przysługuje osobom, które są wpisane odpowiednio na listę maklerów lub listę doradców. Warunkiem wpisu na listę doradców inwestycyjnych jest zaś złożenie z wynikiem pozytywnym specjalistycznego egzaminu, a następnie złożenie stosownego wniosku do komisji. Osobom, które zdały egzamin na doradcę, komisja egzaminacyjna wydaje zaświadczenie, dopiero zaś po uzyskaniu takiego zaświadczenia potwierdzającego złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym zainteresowany może złożyć wniosek o wpis na listę doradców inwestycyjnych, a po uzyskaniu wpisu wykonywać zawód doradcy inwestycyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że Komisja Egzaminacyjna dla Doradców Inwestycyjnych nie jest organem administracji publicznej, który posiadałby kompetencję do wydania jakiegokolwiek aktu władczego, tym bardziej decyzji administracyjnej. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje tej komisji uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, zaś w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie egzaminów na maklera papierów wartościowych i doradcę inwestycyjnego oraz sprawdzianu umiejętności (Dz. U. z 2016 r., poz. 707) będącym regulaminem, wprost podano, że ogłasza się informację o wyniku egzaminu na doradcę, a nie wydaje decyzję. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w doktrynie. Zdaniem Sądu I instancji, informacja o wynikach egzaminu nie może zostać także uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Informacja taka może mieć jedynie pośredni wpływ na uprawnienia i obowiązki skarżącego. Dopiero bowiem po otrzymaniu zaświadczenia potwierdzającego zdanie egzaminu możliwe jest złożenie wniosku o wpis na listę doradców inwestycyjnych. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, to Komisja Nadzoru Finansowego a nie komisja egzaminacyjna wydaje decyzję o skreśleniu z listy albo o zawieszeniu uprawnień, od takiej decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. K. K. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacja Komisji Egzaminacyjnej dla Doradców Inwestycyjnych z dnia [...] września 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.); ewentualnie - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacja Komisji Egzaminacyjnej dla Doradców Inwestycyjnych z dnia [...] września 2017 r. nie stanowi "innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w jego opinii rozstrzygnięcie organu w zakresie wyniku egzaminu na doradcę inwestycyjnego stanowi decyzję administracyjną. Warunkiem wpisu na listę doradców inwestycyjnych jest bowiem złożenie z wynikiem pozytywnym specjalistycznego egzaminu, a następnie złożenie stosownego wniosku do komisji. Zdaniem skarżącego, ogłoszenie wyniku egzaminu jest aktem zewnętrznym skierowanym do osoby niebędącej organem administracyjnym. Rozstrzygniecie o wyniku egzaminu na doradcę inwestycyjnego bez wątpienia oparte było na przepisie prawa. Rozstrzygnięcie to jest ponadto aktem władczym, któremu niepodporządkowanie się rodzi konsekwencje prawne. Ponadto stanowi ono rozstrzygnięcie sprawy w całości albo przynajmniej w części. Skarżący podniósł, że w sytuacji gdy Sąd nie podzieli stanowiska skarżącego co do charakteru rozstrzygnięcia o wyniku egzaminu na doradcę inwestycyjnego jako decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to należałoby zakwalifikować jako inny akt z zakresu administracji publicznej, został on bowiem podjęty w sprawie indywidualnej, dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa i ma charakter publicznoprawny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że na informację o wyniku egzaminu na doradcę inwestycyjnego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 126 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, prawo wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego przysługuje osobom, które są wpisane na listę doradców. Natomiast w myśl art. 127 ust. 1 pkt 4 ustawy, na listę doradców inwestycyjnych może być wpisana osoba fizyczna, która złożyła, z zastrzeżeniem art. 129 ust. 2 i 3, egzamin z wynikiem pozytywnym przed komisją egzaminacyjną dla doradców. Zgodnie z art. 128 ust. 5 i 6 egzamin na doradcę przeprowadza komisja egzaminacyjna dla doradców, która składa się z 6 członków powoływanych i odwoływanych przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego. Wpisu na listę doradców dokonuje zaś Komisja Nadzoru Finansowego na wniosek zainteresowanego, złożony w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym (art. 129 ust. 1 ustawy). Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 128 ust. 11 ustawy Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie egzaminów na maklera papierów wartościowych i doradcę inwestycyjnego oraz sprawdzianu umiejętności. Załącznikiem do tego rozporządzenia jest regulamin przeprowadzania egzaminu na maklera papierów wartościowych i doradcę inwestycyjnego. W regulaminie została przewidziana możliwość m.in. złożenia przez uczestnika wniosku o ponowne sprawdzenie prawidłowości oceny wyniku złożonego egzaminu na doradcę (cz. II pkt 16). Z przytoczonych przepisów wynika, że nabycie prawa do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego jest konsekwencją uzyskania wpisu na listę, który z kolei jest warunkowany m.in. pozytywnym wynikiem egzaminu na doradcę inwestycyjnego. Egzamin przeprowadzany jest przez Komisję egzaminacyjną, natomiast kompetencję do dokonania wpisu posiada Komisja Nadzoru Finansowego. Wypada podkreślić, że samo złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym nie oznacza jeszcze prawa do wykonywania zawodu, bowiem niezbędne jest dokonanie przez właściwy organ wpisu na listę. Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi nie przewiduje, że wpis na listę następuje w drodze decyzji, tym bardziej zatem charakteru takiego nie ma dokonana przez komisję egzaminacyjną ocena o złożeniu egzaminu z wynikiem pozytywnym lub nie, która warunkuje następnie dokonanie wpisu - por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2005 r., OSK 1760/04, LEX nr 194979 oraz postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1586/07. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona przez skarżącego lista osób, które zaliczyły III etap egzaminu na doradcę inwestycyjnego ma jedynie charakter informacyjny o wyniku egzaminu po rozpatrzeniu odwołania zdającego. Zawiadomienie nie może zostać zatem uznane jako akt władczo rozstrzygający indywidualną sprawę. Nie stanowi ono decyzji administracyjnej, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akt lub czynność, o którym mowa w tym przepisie, musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, jak już wspomniano, taki ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wynikiem egzaminu o prawem do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje zatem stanowisko Sądu I instancji, że Komisja Egzaminacyjna dla Doradców Inwestycyjnych nie jest uprawniona do wydawania aktów o charakterze władczym. Jej rola ogranicza się do czynności związanych z przeprowadzeniem egzaminów na doradcę inwestycyjnego, zgodnie z art. 128 ust. 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Są to czynności wykonywane w ramach wewnętrznego postępowania, które musi przejść osoba zmierzająca do uzyskania wpisu na listę doradców inwestycyjnych. Nie jest to postępowanie administracyjne, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Należy również zwrócić uwagę na ukształtowany w doktrynie pogląd, że do aktów niepodlegających kognicji sądu administracyjnego zalicza się oceny z egzaminów oraz świadectw, zaliczeń semestrów, przyznania egzaminu komisyjnego (tak: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, Nr 2). W tej sytuacji zaskarżonej informacji Komisji Egzaminacyjnej dla Doradców Inwestycyjnych zawierającej listę osób, które zaliczyły III etap egzaminu nie można potraktować jako decyzji administracyjnej, jak również jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie podlega więc ona kognicji sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji odrzucające skargę na tę informację jest więc prawidłowe. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Komisji Egzaminacyjnej dla Doradców Inwestycyjnych o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).