I GZ 32/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prokuratora Rejonowego w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 770/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 3 stycznia 2018 r. odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] marca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat za usługi związane z dostarczeniem wody i odprowadzania ścieków. Sąd I instancji wskazał, że Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w B. w dniu 26 października 2017 r. Jak wynika z zestawienia dat od podjęcia uchwały do złożenia na nią skargi upłynął termin ponad 6-miesięczny. Ponieważ uchwały rad gmin o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie należą, zdaniem Sądu, do aktów prawa miejscowego, Prokurator zobowiązany był do zachowania przy wnoszeniu skargi terminu wynikającego z art. art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: ppsa). W zażaleniu na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w [...] stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu powyższa uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego. Określa bowiem adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go jednak z imienia i nazwiska oraz ma zastosowanie do wielu powtarzalnych czynności. Posiada tym samym cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności. Opłaty nią przewidziane mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie mają cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia. W odpowiedzi na zażalenie Rada Miejsca w B. wniosła o oddalenie zażalenia podzielając stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Sądu I instancji, w którym Sąd ten odrzucając skargę orzekł, że przewidziany przez art. 53 § 3 ppsa 6-miesięczny termin do wniesienia skargi przez Prokuratora ma zastosowanie w sprawie z uwagi na to, że będąca jej przedmiotem uchwała Rady Miejskiej w [...] nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zażalenie, w którym skarżący zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, oraz pogląd, iż podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 oraz ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.) uchwała jest, jak odmiennie uznał Sąd pierwszej instancji, aktem prawa miejscowego jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 ppsa, termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie jest ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 oraz wcześniejszym wyroku z 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (publik. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA). Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Podsumowując, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zachować termin określony w art. 53 § 3 ppsa wynoszący 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w B. Dzień ten określony został w § 6 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. 17 marca 2016 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 26 października 2017 r., że przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.