II OSK 19/06

Sygn.akt II OSK 19 /06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Barbara Gorczycka-Muszyńska, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Niepołomicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1028/04 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 czerwca 2004 r. Nr XVI/406/2004 w przedmiocie zmiany regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice oddala skargę kasacyjną II OSK 19/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 czerwca 2004 r., Nr XVI/406/2004 w ten sposób, iż stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak podał Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Niepołomicach postanowiła wprowadzić aneks do Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, zatwierdzonego uchwałą z dnia 26 czerwca 2002 r., Nr XXXIX/344/2002 poprzez dodanie w rozdziale V zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci" § 24a oraz § 27b. Postanowiono, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w Niepołomicach będzie wykonywał odpłatnie wymienione w treści uchwały czynności przyłączeniowe o odbiorowe przyłącza wodociągowego w Gminie Niepołomice. W regulacjach tych sprecyzowano pojęcia: "czynności przyłączeniowe" oraz "czynności odbiorowe", a nadto określono opłatę za dokonanie poszczególnych czynności oraz zasady ponoszenia kosztów związanych z tymi czynnościami przez odbiorcę. Wojewoda Małopolski złożył na uchwałę z dnia 24 czerwca 2004 r. skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Wymienione w podstawie prawnej uchwały przepisy nie mogą w ocenie Wojewody stanowić samodzielnej i wystarczającej podstawy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują natomiast możliwości pobierania opłat za przyłączanie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Strona przeciwna – Rada Miejska w Niepołomicach w odpowiedzi na skargę zaprezentowała odmienny pogląd, mianowicie, że skoro zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączenia do sieci, to jest to podstawa do uregulowania opłat za poszczególne czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną, podnosząc, iż art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Wprawdzie rada gminy obowiązana jest uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a jednym z elementów tego regulaminu jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy), to jednak przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Taka kompetencja nie wynika także z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, ani nie upoważniają do tego przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać można podstawy do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, natomiast przepisu tego nie można uznać za podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Co więcej, przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Sąd I instancji uznał, iż kwestionowane w skardze opłaty mają charakter jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, nie będącej świadczeniem dobrowolnym i ekwiwalentnym. Nie ma przy tym przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Niepołomicach, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na uchwałę, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Złożony został także wniosek o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a to art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym zaopatrzeniu ścieków. Przepisy te stanowią właściwą podstawę prawną dla zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem organy gminy mogą ustalać wysokość opłat za usługi świadczone przez gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, to tym bardziej kompetencja ta przysługuje organowi w stosunku do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, będącego jednostką budżetową Gminy Niepołomice. Błędne są natomiast poglądy, prezentowane m.in. w orzecznictwie sądowym o istnieniu generalnego zakazu wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci, gdyż oparte są na bezpodstawnie zawężającej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uwzględnienie skargi wskutek niewłaściwej oceny uchwały nr XVI/406/2004 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia zmiany Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice i przyjęcie, że wniesienie opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej nie jest w pełni dobrowolne. Z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje gminy, aby ta bezpłatnie doprowadziła do włączenia wszystkich nieruchomości do komunalnej kanalizacji czy wodociągu. Uzasadnia to zatem także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie Rady Miejskiej w Niepołomicach doszło także do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Regulacja ta podważa twierdzenie Sądu I instancji, że organ gminy nie ma kompetencji do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie § 24 i 25 Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXIX/344/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 179, poz. 2738). Przepisy te są w ocenie skarżącej Rady elementem stanu prawnego sprawy, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien był wziąć pod uwagę z urzędu. Z przepisów powyższych wyraźnie wynika, że właściciele nieruchomości nie są zmuszeni korzystać z usług Zakładu, a zatem ponoszona przez nich opłata jest w pełni dobrowolna. W skardze kasacyjnej postawiono także zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz – z ostrożności procesowej – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuty te nie zostały jednak uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za prawnie chybione uznać należy zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W szczególności nie sposób podzielić poglądu strony skarżącej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając w sprawie naruszył przepisy art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skoro, stosownie do wymagań tych przepisów, uwzględniając skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach stwierdził jej nieważność, uzasadniając dlaczego tak czyni. Wobec braku zarzutów naruszenia innych przepisów przywołanej wyżej ustawy należy przyjąć, że skarga kasacyjna dotyczy w istocie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – wymienionych w skardze przepisów ustaw: z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nadto przepisów uchwały Nr XXXIX/344/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 179, poz. 2738). Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia konkretnych przepisów tych ustaw nie mogą – jak to już wcześniej zasygnalizowano – odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, iż wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie doszedł do przekonania, że brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały, ta zaś jako akt prawa powszechnie obowiązującego (akt prawa miejscowego) mogła być podjęta w myśl regulacji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tylko na podstawie uprawnienia ustawowego. Podstawy takiej nie tworzy ani wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wespół z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani też żaden inny przepis ustawowy. W całej rozciągłości podzielić trzeba w tej mierze wywody sądu pierwszej instancji, co do tego, iż przywołane wyżej przepisy nie zawierają wprost podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych (w niniejszej sprawie opłat za podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej) w drodze aktu prawa miejscowego, a domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa. Zauważyć też należy, że wymaganej podstawy dla przedmiotowych opłat nie może stanowić ogólna norma kompetencyjna art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jak zasadnie podkreśla już to w zaskarżonym wyroku ustalanie opłat, o których mowa, nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uwzględniając, iż ustanowienie opłaty za podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wymagało podstawy ustawowej to tym bardziej podstawę taką nie mogły tworzyć przywołane w skardze kasacyjnej przepisy § 24 i § 25 Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do ww. uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 26 czerwca 2002 r., czyniąc podniesiony w tej mierze zarzut ewidentnie niezasadnym. Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając w sprawie, zasadnie doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała podjęta została bez wymaganego upoważnienia ustawowego, to najzupełniej prawidłowo uznał, że Rada Miejska w Niepołomicach istotnie naruszyła prawo w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym i jako taka wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, bezzasadnym czyniąc zarzut Rady o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 4 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.