II SA/Kr 1028/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski /spr./ Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 czerwca 2004r. Nr XVI/406/2004 w przedmiocie zmiany regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - II SA/Kr 1028/04 UZASADNIENIE Rada Miejska w Niepołomicach podjęła w dniu 24 czerwca 2004r. uchwałę nr XVI/406/04 w sprawie uchwalenia zmiany Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice. Na podstawie przedmiotowej uchwały Rada Miejska postanowiła wprowadzić aneks do Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, zatwierdzonego uchwałą nr XXXIX/344/2002 z dnia 26 czerwca 2002r. Rady Miejskiej w Niepołomicach, poprzez dodanie w rozdziale V zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci" §24a oraz §27b. Na mocy tych przepisów organ stanowiący gminy postanowił, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w Niepołomicach będzie wykonywał odpłatnie wymienione w treści uchwały czynności przyłączeniowe i odbiorowe przyłącza wodociągowego w Gminie Niepołomice. W unormowaniach tych sprecyzowano pojęcia: "czynności przyłączeniowe" oraz "czynności odbiorowe". Nadto w obydwu przypadkach określono opłatę za dokonanie poszczególnych tych czynności oraz obowiązek pokrycia przez osobę składającą wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (wodociągowej) kosztów czynności przyłączenia przyłącza kanalizacyjnego (wodociągowego) w kwocie 2403,00 zł (2196,00 zł) przed wykonaniem przyłączenia. Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) pismem z dnia 9.08.2004r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 czerwca 2004r. nr XVI/406/04 zarzucając jej naruszenie art.18 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym oraz art.19 ust. l ustawy z dnia 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r., nr 72, poz.747 z późn zm.). Wymienione w podstawie prawnej uchwały przepisy nie mogą stanowić samodzielnej i wystarczającej podstawy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych. "Zgodnie z przywołaną powyżej ustawą wodociągową przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne - jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osoba, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Tak przedsiębiorstwo, jak i gmina nie może uzależniać zawarcia umowy od wykonania dodatkowych czynności przez przyłączany podmiot, w szczególności wniesienia jednorazowej zapłaty za przyłączenie do sieci bądź wpłaty na rzecz przedsiębiorstwa lub gminy w celu pokrycia kosztów rozbudowy sieci przedsiębiorstwa. Za przyłączenie nieruchomości do sieci przedsiębiorstwu ani gminie nie przysługują żadne opłaty. Opłat takich nie przewiduje ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeni w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ani akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Tym samym wprowadzając obowiązek uiszczenia tego typu opłat Rada Miejska w Niepołomicach rażąco naruszyła również przepisy Ustawy Zasadniczej, w tym przepis art. 84 wedle którego obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, przewidzianych wyłącznie ustawą. (...) Ponadto wskazana uchwała rażąco narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażona w art.2 Konstytucji oraz zasadę legalizmu z art.7, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić to tylko, na co prawo im zezwala lub to co im nakazuje." Przytoczono również orzecznictwo sądowe dotykające tematyki objętej zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie podnosząc, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że brak jest przepisu, który upoważniałby radę gminy do wprowadzania opłat za przyłączenie się do czynnej sieci wodociągowej. Zgodnie bowiem z art.94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego, a na zasadzie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile nie stanowi inaczej. "Według natomiast art. 40 ust. 1 gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W art. 15 ust. 4 oraz w art.19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001r. Nr 72, poz.747) mowa jest o regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Natomiast art. 19 ust. 2 w pkt 4 określa, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym między innymi warunki przyłączenia do sieci. (...) Regulamin zawiera, zatem normy prawne regulujące prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Jest więc tym samym powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa formę prawną uchwalenia tego aktu prawa miejscowego i właściwość organu do jego stosowania. Formą prawną jest uchwała rady gminy w przypadku Niepołomic Rady Miejskiej. (...) Zgodnie z art.4 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r. nr 9, poz.43 ze zm.) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. (...) W przepisie rym jest mowa o cenach i opłatach. Jest więc uprawnione, aby wyprowadzić z tego wniosek, iż są to należności stanowiące ekwiwalent za usługę ze strony gminy nie w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń ale za konkretnie wykonane prace instalacyjne montażowe a polegające na fizycznym wykonywaniu przyłącza do istniejącej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej." Ponieważ mieszkańcy gminy stanowią wspólnotę samorządową z mocy prawa, to "w imię owych wspólnotowych praw i obowiązków Rada Miejska zunifikowała opłatę za usługę przyłączeniową bowiem nie jest winą mieszkańca ani jego zasługą lokalizacja odpowiednio odległa lub bliska od magistralnych sieci wodociągowych, czy kanalizacyjnych co silnie różnicuje koszty budowy przyłącza przez poszczególnych wnioskodawców." Od 1992r. stanowcza większość odbiorców wody ze sieci wniosła dobrowolne i ujednolicone co do wysokości opłaty, dlatego też mamy tu do czynienia ze stanem społecznie akceptowanym od kilkunastu lat. "W przepisie jest mowa o opłacie, czyli świadczeniu pieniężnym o charakterze bezzwrotnym, przymusowym ł jednostronnie ustalanym przez organy państwa." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Należy w całości podzielić argumentację zawartą w skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 czerwca 2004r., nr XVI/406/04 w sprawie uchwalenia zmiany Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice. Po pierwsze stwierdzić należy, iż w art.19 ustawy z dnia 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72 poz.747 z późn. zm.) ustawodawca oddał w ręce rady gminy kompetencję do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, które zostały przykładowo wymienione. Takie regulowanie praw i obowiązków tak odbiorców usług jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego kwalifikować należy jako działanie z zakresu administracji publicznej, które następuje w drodze aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane jest bowiem do nie określonych indywidualnie adresatów i ma zastosowanie w stosunku do wszystkich określonych w regulaminie usług. Tym samym nie ma wątpliwości, iż w tym zakresie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Taki też pogląd wyraził w swoim wyroku z dnia 14.11.2003r., sygn. akt II SA/Wr 1389/03 NSA stwierdzając, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Prawidłowość takiej interpretacji art. 19 cyt. wyżej ustawy potwierdził również ustawodawca w ostatniej zmianie tej ustawy, w wyniku której w brzmieniu art. 19 znalazł się zapis, iż "regulamin jest aktem prawa miejscowego". Dlatego też ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który dopuszcza stwierdzenie nieważności uchwały organy gminy o charakterze aktu prawa miejscowego pomimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia. Odnośnie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały to wskazać należy, iż art. 15 ust.2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wadę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Natomiast rada gminy ma stosownie do brzmienia art.19 ust. l cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Jednym z elementów takiego regulaminu jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art.19 ust.2 pkt 4 cyt. ustawy). Przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75) Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20.121996 r. ustawa o gospodarce komunalnej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17.05.2002r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, póz. 747), uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 29.11.2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01) Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzania opłat za korzystanie w nich (por. wyrok NSA z 31.05.-19.96r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16.12.1996r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26.09.1995r., sygn. akt III AZP 22/95) Przyjęte w zaskarżonej uchwale wysokości opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej zostały określone ujednolicone (odpowiednio dla każdej z tych czynności przyłączeniowych) w imię wspólnotowych praw i obowiązków mieszkańców gminy, "bowiem nie jest winą mieszkańca ani jego zasługą lokalizacja odpowiednio odległa lub bliska od magistralnych sieci wodociągowych czy kanalizacyjnych co silnie różnicuje koszty budowy przyłącza przez poszczególnych wnioskodawców. (...) W przepisie jest mowa o opłacie, czyli świadczeniu pieniężnym o charakterze bezzwrotnym, przymusowym i jednostronnie ustalanym przez organy państwa." Są to typowe cechy świadczenia publicznoprawnego o charakterze podatkowym. Te zaś mogą być stanowione wyłącznie w drodze ustawy (art.84 w związku z art.217 Konstytucji RP). Jednak jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej lub innej nie ma cech świadczenia podatkowego. Chociażby dlatego, że nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, (por. wyrok NSA z 13.12.2000r., sygn. akt II SA 2320/00). Co więcej ustalając taką opłatę gmina wykorzystuje przymus "życiowy" podmiotów chcących korzystać z takich urządzeń komunalnych oraz swoją monopolistyczną w tym zakresie pozycję na rynku (sfera tzw. monopolu naturalnego). Trzeba także wspomnieć, że w świetle art. 5 ust. l pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), obowiązującej od l stycznia 1997 r., podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny (art. 10 ust. 2 tej ustawy). Z tego powodu opłaty tej nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne stanowiące swego rodzaju ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia z korzystania z jej obiektów i urządzeń. Kwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest oczywiście powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. To tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko, co nie zostało zastrzeżone dla zarządu czy wójta albo burmistrza, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy. Jak powiedziano, żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych. Gdyby za taką podstawę ustawową potraktować art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, zbędne okazałyby się przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). "W pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat." - wyrok NSA z 6.05.1993r., sygn. akt IV SA 823/92 Podzielić także należy stanowisko organu nadzoru oparte na wyroku NSA z 24 sierpnia 1993 r., SA/Wr 841/93 (ONSA 1995, nr l, póz. 7), wydany w podobnej sprawie, w którym Sąd opowiedział się za dopuszczalnością ustalania przez radę gminy, na podstawie art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych. Podkreślił jednak, że udział ten może być wyłącznie dobrowolny. Sąd wyraził wówczas pogląd, że przy założeniu pełnej dobrowolności udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, niedopuszczalne jest stosowanie bezpośrednich lub pośrednich środków przymuszających. Nie mają one podstaw w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności nie upoważnia do ich stosowania art. 18 ust. l ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym). W konsekwencji przyjąć należy, iż zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (art. 91 ust. l i ust. 4 w zw. z art.93 i art.94 ust. l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. z 2001r. Dz.U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo i z tego powodu stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).