VI SA/Wa 1791/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści zezwolenia oddala skargę A. S.A. z siedzibą w T. (dalej: "skarżąca", "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2016 nr [...] odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści zezwolenia Ministra Gospodarki z dnia [...] października 1999 r. nr [...] na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej "zezwolenie") w zakresie aktualnego brzmienia pkt I zezwolenia. Postawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Minister Gospodarki w dniu [...] października 1999 r. udzielił zezwolenia nr [...] na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Strona skarżąca wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów o wyjaśnienie wątpliwości co do treści aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia, który stanowi: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku.", w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych, mających zastosowanie od dnia 1 maja 2004 r. Strona skarżąca podniosła, że w związku ze staraniami Rzeczypospolitej Polskiej o przyjęcie do Unii Europejskiej zaistniała konieczność dostosowania przepisów prawa polskiego do wymagań prawa unijnego. Wynikiem przedmiotowego dostosowania było wejście w życie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228) oraz ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840). Zdaniem skarżącej w świetle przepisów ww. ustaw nowelizujących, od dnia 1 maja 2004 r. do tzw. ":starych przedsiębiorców" (którz zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej uzyskali przed dniem 1 stycznia 2001 r.) miały być stosowane nowe zasady prowadzenia działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Jedną ze zmian obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. było wprowadzenie zasady, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa (zmiana treści art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Tym samym, zdaniem skarżącej, termin omawianego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej powinien upłynąć wraz z okresem, na jaki została ustanowiona [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna, tj. z dniem 31 grudnia 2026 r. (zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych), a nie już z dniem 8 sierpnia 2016 r., jakby to miało wynikać z punktu I zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 1999 r. na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Organ podniósł, że przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 kpa może być wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie w chwili jego wydania Celem instytucji uregulowanej w ww. przepisie jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia. Nie może również zmierzać do dokonywania interpretacji decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w omawianej sprawie treść pkt I zezwolenia nr [...] nie budzi jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjnej. Punkt ten jest sformułowany jasno i zrozumiale. Ponadto wyjaśnienie jego treści w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. prowadziłoby do interpretacji prawa, co w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty, tj. potwierdzenie, że wydane na rzecz skarżącej zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna. Skarżąca podniosła, że ustawodawca wprowadzając w art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych wymóg oznaczenia okresu, na jaki zezwolenie strefowe jest udzielane, nie określił jednak sposobu jego oznaczenia. Zdaniem skarżącej organ samodzielnie, w oderwaniu od zapotrzebowania spółki, oznaczył czas obowiązywania zezwolenia na okres "do dnia 8 sierpnia 2016 r.". Minister Rozwoju i Finansów, rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144, art. 113 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 21 listopada 2016 r., podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 5 sierpnia 2016 r. jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie treści punktu I zawartego w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowiącego że zezwolenia udziela się "do dnia 8 sierpnia 2016 roku", we wnioskowanym zakresie pomimo istnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach Skarżąca wniosła o: 1) przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r,. 3) zobowiązanie Ministra do wydania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a postanowienia wyjaśniającego treść pkt I zezwolenia, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie. W związku ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, Sąd zarządzeniem z dnia 28 września 2017 r. postanowił nie nadawać dalszego biegu wnioskowi strony skarżącej o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów zostało wydane z tego rodzaju naruszeniem prawa, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Na wstępie podkreślić należy, w świetle zarzutów skargi, że istotą postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie było rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości do treści decyzji. Co do zasady, wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (lub organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowania skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia" (vide: wyrok WSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt: VI SA/Wa 595/07, LEX nr 355895). Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (takie stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r., II SA 1560/01 czy też w wyroku z dnia 27 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA/622/01, LEX nr 137799). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca we wniosku domagała się wyjaśnienia treści zezwolenia Ministra Gospodarki z dnia [...] października 1999 r. nr [...] na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie aktualnego znaczenia pkt I zezwolenia, który stanowi: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku.".w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych, mających zastosowanie od dnia 1 maja 2004 r. Strona skarżąca podniosła, że wynikiem dostosowania przepisów prawa polskiego do wymagań prawa unijnego było wejście w życie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Zdaniem skarżącej, w świetle przepisów ww. ustaw nowelizujących, od dnia 1 maja 2004 r. do przedsiębiorców, którzy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej uzyskali przed dniem 1 stycznia 2001 r., miały być stosowane nowe zasady prowadzenia działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w tym wprowadzona poprzez zmianę treści art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zasada, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Tym samym, zdaniem skarżącej, termin omawianego zezwolenia powinien upłynąć wraz z okresem, na jaki została ustanowiona [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna, tj. z dniem 31 grudnia 2026 r., a nie już z dniem 8 sierpnia 2016 r., jakby to miało wynikać z punktu I zezwolenia. Dodatkowo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że ustawodawca wprowadzając w art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych wymóg oznaczenia okresu, na jaki zezwolenie strefowe jest udzielane, nie określił jednak sposobu jego oznaczenia. Zdaniem skarżącej organ samodzielnie, w oderwaniu od zapotrzebowania spółki, oznaczył czas obowiązywania zezwolenia na okres "do dnia 8 sierpnia 2016 r.". Odnosząc się do powyższych wątpliwości strony skarżącej, należy zgodzić się z organem, że przytoczony powyżej punkt I omawianego zezwolenia jest skonstruowany w sposób jasny i precyzyjny i nie budzący wątpliwości, które powinny być wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Z treści punktu I omawianego zezwolenia w sposób jasny wynika, że przedmiotowe zezwolenie na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej obowiązywało do dnia 8 sierpnia 2016 roku. Dodatkowo wskazać należy, że postawą prawną do takiego określenia okresu obowiązywania zezwolenia stanowił art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., w myśl którego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej udziela się ma czas oznaczony. Wniosek strony skarżącej wskazujący na potencjalne wątpliwości co do treści przedmiotowego zezwolenia (które w tym zakresie jest jasne i precyzyjne), w ocenie Sądu zmierza do zmiany zezwolenia poprzez przedłużenie okresu jego obowiązywania. Wniosek strony nie wiąże się z wątpliwościami dotyczącymi treści zezwolenia, ale z okolicznościami nie uregulowanymi w zezwoleniu, tj. zmianami regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych, mających zastosowanie od dnia 1 maja 2004 r., a wprowadzonymi ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Nie ulega wątpliwości, iż Minister Rozwoju i Finansów nie mógł udzielić stronie skarżącej odpowiedzi na ww. pytanie. Dodatkowo podkreślić należy, że strona skarżąca nie zanegowała treści przedmiotowego zezwolenia, składając od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu słusznie organ podnosił, iż tryb wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji administracyjnych w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., organ ma obowiązek zastosować w sytuacji, gdy stwierdzi wystąpienie w decyzji obiektywnych wątpliwości uniemożliwiających jej stosowanie. Brzmienie punktu I omawianego zezwolenia, co do którego wątpliwości zgłosiła strona skarżąca, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skoro omawiane postanowienie zezwolenia jest jasne i zrozumiałe, to nie wymaga wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i w konsekwencji trafna jest odmowa wyjaśnienia wątpliwości co do treści zezwolenia Ministra Gospodarki z dnia [...] października 1999 r. nr [...] na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie aktualnego brzmienia pkt I zezwolenia. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż obiektywnie istnieją w tym zakresie wątpliwości wskazywane przez we wniosku. Zdaniem Sadu, ma rację organ administracji, że uwzględnienie tak sprecyzowanego żądania w trybie art. 113 § 2 k.p.a. prowadziłoby w istocie do niedopuszczalnej zmiany przedmiotowego zezwolenia poprzez jego wykładnię. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.