I OSK 4353/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 951/17 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 951/17 oddalił skargę D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. D. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię z pominięciem zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, choć nie zaistniały podstawy do jego stosowania przy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego w ramach pomocy prawnej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zachodzą przesłanki nieważności enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zatem kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Burmistrz Miasta I. decyzją z [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 1 b, ust. 3, ust. 3a - 3d i ust. 4, art. 24 ust. 1, 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 d oraz art. 20 ust. 3 u.ś.r., odmówił D. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. M. Wnioskodawczyni, będąca rodziną zastępczą dla syna swojej siostry, nie mieści się bowiem w katalogu osób uprawnionych do tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., po rozpoznaniu odwołania D. M., decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę D. M. Sąd podzielił stanowisko organów o braku podstawy prawnej do przyznania świadczenia i dodatkowo wyjaśnił, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego, z którym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest przy tym sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie należało zatem skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwrócił uwagę także na to, że prawodawca w zakresie przesłanek negatywnych (art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r.) skorelował obowiązek alimentacyjny z uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1168/17), w którym wskazano, że wykładnia inna niż pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą Sądu, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Motywując ograniczenie pomocy pieniężnej państwa w postaci świadczeń pielęgnacyjnych tylko dla rodzin zastępczych spokrewnionych Sąd podniósł, że rodziny zastępcze otrzymują wsparcie, którego nie ma rodzina naturalna. Rodziny zastępcze otrzymują świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, któremu zapewniono taką pieczę zastępczą. Ponadto rodziny zastępcze zawodowe mogą otrzymać dodatkowe wynagrodzenie. Ustawodawca, zapewniając pomoc na częściowe pokrycie potrzeb dziecka, wskazuje, że rodzina zastępcza, decydując się na objęcie pieczy nad dzieckiem, powinna mieć na uwadze, że może zaistnieć konieczność, w granicach nieobjętych świadczeniami, partycypowania w kosztach jego utrzymania. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym ten ostatni zarzut został przytoczony niezasadnie. Przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zatem, skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd Wojewódzki. Stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany, a zatem należało przyjąć go jako prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczyni [...] grudnia 2016 r. zrezygnowała z zatrudnienia i go nie podejmuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad małoletnim M. M. posiadającemu orzeczenie o niepełnosprawności. Dziecko jest synem jej siostry, a wnioskodawczyni została ustanowiona opiekunem prawnym i rodziną zastępczą dla niego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] marca 2011 r. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ostatniej ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba samotna, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Siostra matki dziecka (ciotka) nie jest zatem osobą wymienioną w katalogu osób zaliczonych do rodziny zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tym samym nie należy do grona osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie fakt pozostawania krewną dziecka, nad którym sprawuje opiekę, wobec brzmienia wskazanych przepisów prawnych, nie oznacza, że stanowi ona rodzinę zastępczą spokrewnioną. W powołanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r.). Należy zauważyć, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ust. 1 (Dz. U. z 2003 r. poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. W każdej z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 K.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 K.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. z uwzględnieniem art. 128 K.r.o. dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. Wykładnia taka nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji R.P. Niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wskazać jeszcze trzeba, że jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, to uzupełnienie kręgu osób uprawnionych jest rzeczą ustawodawcy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.