I GSK 1866/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1027/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej L. w L. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej L. w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] września 2017 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej projektu - stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiła o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Łodzi". W dniu [...] sierpnia 2017 r. Urząd Marszałkowski Województwa Łódzkiego poinformował Wspólnotę Mieszkaniową [...], że jej wniosek uzyskał negatywną ocenę formalną. Podał, że koniecznym warunkiem uzyskania dofinansowania jest kompleksowość projektu, tj. realizacja przedsięwzięć odnoszących się łącznie do każdej z następujących sfer: materialno-przestrzennej (modernizacja budynków oraz przestrzeni publicznej i infrastruktury technicznej), społecznej (rozwiązanie problemów społecznych takich jak: bezrobocie, wykluczenie społeczne, niski poziom kapitału ludzkiego), gospodarczej (tworzenie warunków do rozwoju przedsiębiorczości), środowiskowej (działania zwiększające efektywność energetyczną i służące wykorzystaniu terenów zdegradowanych). Ponieważ z opisu projektu wynika, że w ramach inwestycji zaplanowano do realizacji remont elewacji frontowej, klatki schodowej i więźby dachowej, odwilgocenie ścian oraz docieplenie ścian i poddasza uznano, że projekt odnosi się do sfery materialno–przestrzennej oraz środowiskowej, lecz nie przyczynia się do rozwoju sfery gospodarczej oraz społecznej. Uchwałą z [...] września 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego pozostawił bez rozpatrzenia protest strony od negatywnej oceny formalnej projektu. Stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa) w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. Kwota wsparcia UE przeznaczona na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego w Regionalnym programie Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 wynosi 178.485.543 €. Zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020: na Poddziałanie VI.3.1 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego - ZIT przeznaczona została kwota 75.947.380 €, w ramach której mieści się również rezerwa wykonania wysokości 4.556.842,80 €. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia ogólnego, 6% środków przeznaczonych na rzecz EFRR stanowi rezerwę wykonania, którą ustanawia się w umowie partnerstwa i programach, oraz która zostanie przydzielona do konkretnych priorytetów zgodnie z art. 22 rozporządzenia. Tym samym kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu ze środków EFRR wynosi 37.885.873,22 €, tj. 161.386.242,74 PLN (kurs € = 4,2598 PLN z 30 sierpnia 2017 r.). Zarząd Województwa wyjaśnił, że po zakończeniu uchwałą z [...] września 2017 r. wyboru projektów do dofinansowania oraz utworzeniu listy rezerwowej wybrał do dofinansowania ze środków EFRR 14 projektów na łączną kwotę dofinansowania ze środków EFRR 155.612.928,75 PLN. Następnie uchwałą z [...] września 2017 r. wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie dofinansowania. Tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną. Sąd nie podzielił stwierdzenia organu o "wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Pojęcia "wyczerpania" nie można bowiem wiązać jedynie z przeznaczeniem środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia także użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy, tj. art. 53 ust. 2 pkt 2 sformułowania, "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania - rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec powyższego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Uzasadniając trafność rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca ograniczyła się jedynie do wskazania kwoty wsparcia Unii Europejskiej przeznaczonej na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i potencjału społeczno- gospodarczego, w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020, mechanizmu alokacji tych środków na poszczególne Poddziałania realizowane w ramach w/w Działania VI.3 oraz do przywołania podjętych w sprawie uchwał, tj. uchwały z [...] września 2017 r., nr [...] oraz uchwał z [...] września i [...] października 2017 r. o wyborze do dofinansowania dwóch dodatkowych projektów z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że w sposób rzetelny i przejrzysty Instytucja Zarządzająca wykazała, że doszło do wyczerpania środków, czyli że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Łódzkiego, domagając się jego uchylenia w całości oraz oddalenia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w trybie art. 188 ppsa, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b/ ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski, podczas gdy wyczerpanie alokacji następuje w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa Łódzkiego zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasadzie związania granicami środka prawnego towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego I instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności z przedstawionymi powyżej konsekwencjami tego stanu rzeczy i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej, której zarzut oparty został na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 ppsa wynika, że wadliwości zaskarżonego wyroku oraz braku jego zgodności z prawem skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, co jednoznacznie wynika ze sposobu skonstruowania tego zarzutu oraz jego uzasadniania. Z regulacji zawartej w art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy wynika, że w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym wnioskodawcę na piśmie, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Zarzut błędnej wykładni wskazanego przepisu nie może odnieść oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ skutku. Wbrew stanowisku kasatora, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że istota spornej w sprawie kwestii - niezależnie od podejścia Sądu I instancji do rozumienia pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania" (wyczerpania alokacji) oraz oceny jego prawidłowości - dotyczy tego, czy w rozpatrywanej sprawie instytucja zarządzająca w sposób czyniący zadość zasadom ustanowionym na gruncie przywołanej ustawy jasno oraz przekonująco wykazała i udokumentowała, że środki na dofinansowanie projektu strony w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane. Te argumenty wskazują, że pozostawienie protestu strony bez rozpatrzenia z tego właśnie powodu należało uznać za niezgodne z prawem. Zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego i zasady te mają charakter normatywny stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy, jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. m.in. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). W tym zakresie Sąd I instancji słusznie zarzucił Instytucji Zarządzającej daleko idący niedostatek w zakresie wykazania istnienia oraz wyjaśnienia podstaw pozostawienia protestu strony bez rozpatrzenia, co w konsekwencji nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę o braku zgodności z prawem zaskarżonej czynności Zarządu Województwa Łódzkiego. To bowiem przede wszystkim brak wykazania zaistnienia faktu na jaki powołała się Instytucja Zarządzająca stanowiło bezpośredni powód stwierdzenia - na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy wdrożeniowej, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie zaś to, że Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość poglądu organu odnośnie rozumienia pojęcia "wyczerpanie alokacji" - zwłaszcza, że w piśmie do strony z dnia [...] sierpnia 2017 r. informującym o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania, Instytucja Zarządzająca nie przedstawiła stanowiska w odniesieniu do tej kwestii, ograniczając się w tej mierze wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia. Niezależnie od powyższego, stanowisko Sądu I instancji prezentowane w odniesieniu do rozumienia pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne. W kontekście normatywnej treści zasad ustanowionych w zakresie polityki spójności, zwłaszcza zaś zasady przejrzystości oraz zasady rzetelności wyboru projektów, instytucja zarządzająca podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, przez wyczerpanie kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację, w której ta kwota środków została rozdzielona w określonej formie prawnej a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski. Kwoty alokacji na dane działanie nie należy utożsamiać z kwotą przeznaczoną na dofinansowanie projektów w danym konkursie. Kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie (tj. alokacja na konkurs) musi mieścić się w alokacji na działanie i jest ustalana przez właściwą instytucję w ogłoszeniu o konkursie (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej) i może być zwiększona po jego rozstrzygnięciu (art. 46 ust. 2 tej ustawy). W żadnym więc wypadku zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie uzasadnia wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie. Tak więc oceny ziszczenia się warunku "wiążącego rozdysponowania" nie sposób dokonywać bez uwzględniania tego kryterium, którym właśnie są zawarte umowy o dofinansowanie projektów. Jego stosowaniu nie może się sprzeciwiać argument odnoszący się do stopnia skomplikowania i czasochłonności procedur zawierania umów. Tę bowiem sytuację - uwzględniając istotę, logikę, cele oraz horyzont czasowy udzielanego wsparcia - zawsze można usprawnić biorąc w tym zakresie także pod uwagę potrzebę tworzenia na tyle bezpiecznej "poduszki finansowej", która przeciwdziałałaby ryzyku zaistnienia możliwych komplikacji. (por. wyrok NSA II z 18 października 2017 r., sygn. akt GSK 3172-17; wyrok z 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18) W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).