II SA/Ke 892/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 12 września 2016 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 21 lipca 2016 r. znak: [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez R. G. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 lipca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją ostateczną z dnia 22 stycznia 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 i art. 54 Ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, PINB nakazał G. G., A. G., E. G. i R. G. wykonanie w terminie do 25 lipca 2014 r. niezbędnych przeróbek w obiekcie budowlanym usytuowanym na działce nr ewid. 952 położonej w miejscowości Ś., gm. S. usytuowanym bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. 958, polegających na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. ściany południowej wzniesionej na własnym fundamencie. Elementy, z której zostanie wzniesiona ściana powinny posiadać minimalną odporność ogniową REI 60 (gdzie: R – wyraża nośność ogniową, E – wyraża szczelność ogniową, I – wyraża izolacyjność ogniową – określoną w minutach). Upomnieniem z dnia 30 września 2014 r. PINB wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Następnie wszczął postepowanie egzekucyjne wystawiając na zobowiązanych w dniu 12 stycznia 2016 r. tytuły wykonawcze. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r. WINB, po rozpatrzeniu zażaleń G. G. i R. G., uchylił postanowienie PINB z dnia 27 kwietnia 0216 r. o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia, umarzając jednocześnie postepowanie egzekucyjne wszczęte tytułami wykonawczymi z dnia 12 stycznia 2016 r. Następnie tytułami wykonawczymi z dnia 4 lipca 2016 r., w tym wskazanym na wstępie tytułem wykonawczym nr [...], organ I instancji ponwnie wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu 12 lipca 2016 r., po uzyskaniu od R. G. informacji o wykonaniu obowiązku, zawartej w piśmie z dnia 6 lipca 2016 r., pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r. Pismo R. G. zatytułowane "odwołanie" zostało potraktowane jako zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym tytułem wykonawczym z dnia 4 lipca 2016 r., co poskutkowało wydaniem opisanego na wstępie postanowienia z dnia 21 lipca 2016 r. W zażaleniu R. G. podniósł, że ściana południowa istnieje, wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r. Rozpoznając zażalenie WINB powołał się na zamknięty katalog zarzutów przewidzianych w art. 33 pkt 1-10 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stwierdził, że zarówno w piśmie uznanym za zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, jak i w treści zażalenia, zobowiązany w istocie kwestionuje zasadność nałożonego obowiązku, twierdząc, że ściana południowa istnieje. W ocenie organu, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja z dnia 22 stycznia 2014 r., PINB ma obowiązek egzekwować obowiązek wynikający z tej decyzji w trybie przepisów ww. ustawy. Organ wskazał, że obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na bezpośrednie usytuowanie obiektu przy granicy działki sąsiedniej wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Omyłkowe wskazanie w decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r., że należy wykonać ścianę południową, a nie południowo-zachodnią (jak wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej) nie ma zdaniem organu znaczenia na etapie postępowania egzekucyjnego. Poza tym z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego dotyczy ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki nr 958. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, nie ma podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. G. opisał okoliczności, w jakich doszło do wybudowania przedmiotowej wiaty na wylewce. Wskazał, że wiata ta stanowi konstrukcję przenośną. Zakwestionował celowość budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ do tej pory nie została uregulowana kwestia własności gospodarstwa odziedziczonego po ojcu. Podał, że nie stać go na przeprowadzenie postępowania spadkowego, a także robót nakazanych przez organ. Wyjaśnił również, że przewlekle choruje na serce, jest bezrobotny i nie ma żadnych dochodów. Jego matka również choruje. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Zgodnie z art. 33 § 1 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej "Upea", podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W piśmie uznanym przez organ egzekucyjny za zgłoszenie zarzutów skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast w zażaleniu podniósł dodatkowo, że ściana południowa istnieje. Wskazał więc podstawę zarzutu określoną w art. 33 § 1 pkt 1 Upea. Organ, powołując się na oględziny przeprowadzone w dniu 12 lipca 2016 r., uznał, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r. nie został wykonany. Nie stwierdzono bowiem wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr 958. Istotnie, materiał dowodowy nie potwierdza, aby skarżący wykonał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr 958, do czego według organu, jest zobowiązany na podstawie decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r. Wnikliwa analiza treści obowiązku nałożonego m.in. na skarżącego w porównaniu z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, którym organ uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego prowadzi jednak do wniosku, że istnieją wątpliwości odnośnie tego, której ściany dotyczy obowiązek. Zgodnie bowiem z brzmieniem sentencji tej decyzji nakazano wykonanie (...) niezbędnych przeróbek w obiekcie budowlanym usytuowanym na działce 952 położonej w m. Ś. gm. S. usytuowanym bezpośrednio przy granicy z działką 958 położoną w m. Ś. gm. S. polegających na: - wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego to jest ściany południowej wzniesionej na własnym fundamencie. Dalej następuje określenie parametrów ściany. Z powyższego wynika, że organ wyraźnie nakazał wykonanie ściany południowej, nie wskazując, że chodzi o ścianę znajdującą przy granicy z działką nr 958, czy też od strony tej działki. Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 20 czerwca 2013 r., przedmiotowy budynek tak naprawdę nie ma ściany południowej. Usytuowany jest bowiem lekko na ukos w stosunku do kierunków geograficznych (północ-południe, wschód-zachód); posiada więc ściany południowo-zachodnią i południowo-wschodnią, nie ma zaś ściany południowej. Z tego względu ściana od strony działki nr 958 jest ścianą południowo-zachodnią. W konsekwencji, nakaz wykonania ściany południowej, bez określenia, że chodzi o ścianę od strony działki nr 958, jest niewykonalny. W uzasadnieniu decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r. wskazano wprawdzie, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w części południowej działki nr 952, bezpośrednio przy granicy z działką nr 958, że istniejąca część ściany południowej została usytuowana w granicy z działką sąsiednią, oraz że zgodnie z § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Należy jednak mieć na uwadze, że to rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane na tyle jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. W wyroku NSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Gd 1045/87 (ONSA 1987, nr 2, poz. 94), stwierdzono m.in., że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Podkreśla się także, iż nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo LEX 2013 r. wyd. V teza 10 do art. 107 K.p.a.). Sąd w niniejszej sprawie podziela przedstawiony wyżej pogląd. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym do jego wykonania. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takiej jasności nie ma. Sformułowanie w sentencji obowiązku wykonania ściany południowej, w sytuacji gdy obiekt budowlany posiada dwie ściany południowe (południowo-zachodnią i południowo-wschodnią), bez określenia, że chodzi o ścianę od strony działki nr 958 nie wskazuje konkretnej ściany, która ma zostać wykonana. Efekt jest taki, że skarżący twierdzi, iż ściana południowa istnieje. Jednocześnie należy podkreślić, że dookreślenie sentencji powinno nastąpić w samej sentencji (osnowie) nie zaś poprzez odniesienie do treści uzasadnienia decyzji. To sentencja decyzji jest bowiem podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych, z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać do czego zobowiązany został adresat decyzji. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego. Jej sformułowania w jednoznaczny sposób mają wskazywać, co należy uczynić by uznać, że obowiązek został spełniony (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 800/15). Skarżący nie sformułował wprawdzie wyraźnie zarzutu niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r., nie mniej jednak okoliczności faktyczne uzasadniają przyjęcie, że w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zachodzi podstawa wymieniona w art. 33 § 1 pkt 5 Upea., której zaistnienie skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia 21.07.2016 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ egzekucyjny wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawioną powyżej ocenę prawną co do wykonalności obowiązku określonego w decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r., i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.