II OSK 962/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1371/16 sprawie ze skargi Wójta Gminy P. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1371/16 oddalił skargę Wójta Gminy P. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w części nie wyrażającej zgody w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.; dalej uogrl) na przeznaczenie nierolnicze wskazanych wyżej gruntów zakwalifikowanych do kategorii R IIIb, o pow. 0,2748 ha, położonych w obrębie Ż. i J., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację turbiny elektrowni wiatrowej i drogi dojazdowej nie narusza prawa. Wójt Gminy P. B. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez ograniczenie się przez Sąd do powielenia stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego aktu prawnego, przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu prawnego rozpoznawanej sprawy; b) art. 151 Ppsa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 uogrl poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnej wykładni powyższych przepisów prawa materialnego i przyjęcie na gruncie tej regulacji, iż możliwa jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie w sytuacji poszerzenia istniejących obszarów nierolniczych np. o funkcji mieszkaniowej, mimo, iż prowadzi to do przeznaczenia gruntów rolnych wyższej klasy bonitacyjnej (RIIIa), a przeznaczenie gruntów o niższej klasie bonitacyjnej (RIIIb) w zakresie ich wykorzystania nierolniczego nie jest możliwa dla nowych inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych; c) art. 151 Ppsa w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest przekroczenie przez organ zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych, które skutkowały odmową wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy R IIIb pod nową inwestycję, podczas gdy zakres ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie stanowił zagrożenia dla ochrony gruntów rolnych z punktu widzenia celu i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także błędne przyjęcie, iż istnieje interes publiczny w wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze polegające na poszerzeniu obszarów mieszkaniowych, a taki interes publiczny nie zachodzi w stosunku do lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii, a także poprzez błędne i dowolne przyjęcie, iż lokalizacja elektrowni wiatrowej możliwa jest na innych terenach gminy, objętych niższą klasą bonitacyjną gruntu, podczas gdy wybór lokalizacji elektrowni wiatrowej na określonej nieruchomości determinują czynniki związane z brakiem oddziaływań na elementy środowiska prawnie chronione oraz możliwością pozyskiwania energii z siły wiatru i nie jest możliwa ich lokalizacja na innym terenie oraz brak zachowania zasady proporcjonalności polegającej na wyważeniu interesu publicznego polegającego na ochronie gruntów rolnych i leśnych z innym równorzędnym interesem publicznym polegającym na promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (art. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca Dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009; Dz. Urz. UE. L Nr 140, str. 16; dalej: Dyrektywa 2009/28/WE) oraz zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust, 1 akapit 1 Dyrektywy 2009/28/WE); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu: art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 uogrl poprzez dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów i przyjęcie, iż na gruncie powyższej regulacji brak jest uzasadnionych podstaw do przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klasy R IIIb o powierzchni 0,2748 ha dla nowej inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, podczas gdy wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych klasy R IIIa o powierzchni 0,4300 ha pod poszerzenie drogi mieści się w dyspozycji wskazanej regulacji prawa materialnego, a także błędne przyjęcie, iż na gruncie powyższych norm prawnych istnieje interes publiczny w wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze polegające na przeznaczeniu go na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a taki interes publiczny nie zachodzi w stosunku do lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii, a także poprzez błędne i dowolne przyjęcie, iż lokalizacja elektrowni wiatrowej możliwa jest na innych terenach gminy, objętych niższą klasą bonitacyjną gruntu, podczas gdy wybór lokalizacji elektrowni wiatrowej na określonej nieruchomości determinują czynniki związane z brakiem oddziaływań na elementy środowiska prawnie chronione oraz możliwością pozyskiwania energii z siły wiatru i nie jest możliwa ich lokalizacja na innym terenie oraz brak zachowania zasady proporcjonalności polegającej na wyważeniu interesu publicznego polegającego na ochronie gruntów rolnych i leśnych z interesem publicznym polegającym na promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (art. 1 Dyrektywy 2009/28/WE) oraz zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust. 1 akapit 1 Dyrektywy 2009/28/WE); przyjęcie wskazanej wyżej takiej interpretacji przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 uogrl, która narusza konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę proporcjonalności oraz zasadę pomocniczości określonych odpowiednio w art. 5 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne nieuzasadnione i nadmiernie ograniczenie jednostki samorządu terytorialnego możliwość wykonania zadania publicznego, jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jako zadania własnego, a także nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności terenów objętych projektowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji zasadę zrównoważonego rozwoju. W tym zakresie dyrektywa 2009/28/WE nie zakłada konieczności implementacji szczególnych uregulowań co do wyłączania gruntów z produkcji rolnej w poszczególnych krajach UE i nie modyfikuje treści zasady zrównoważonego rozwoju. Ponadto realizacja zasady zrównoważonego rozwoju, ze swej istoty nie narusza konstytucyjnej zasady pomocniczości czy proporcjonalności poprzez ograniczenie jednostki samorządu terytorialnego możliwość wykonania zadania publicznego, jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust.1 uogrl stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), obecnie nie ma już wskazania, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rolniczym ich wykorzystywaniu. Wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dokonania błędnej wykładni art. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 uogrl są całkowicie chybione. Tak przepisy powołanej dyrektywy jak i wskazane przepisy Konstytucji nie mogły spowodować przyjęcie takiej wykładni tych przepisów, która oznaczałaby stwierdzenie przez Sąd I instancji, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. W konsekwencji powyższego nie został naruszony art. 151 Ppsa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 uogrl. Co jednak kluczowe w przedmiotowej sprawie, udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. Oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia tych interesów, należy ją uznać za prawidłową. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania rozstrzygnięcia odmownego był fakt, że w sąsiedztwie wnioskowanych gruntów znajdują się grunty rolne klasy IV i charakteryzują się korzystnym układem komunikacyjnym. Natomiast w odniesieniu do wyłączenia działek nr [...]-[...] jest to uzasadnione naturalnym poszerzeniem terenów zabudowanych, co przyczyni się do racjonalnego zagospodarowania przestrzeni oraz powstrzyma ekspansję inwestycji nie związanych z działalnością rolniczą w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej ustalenia organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji nie były więc dowolne. Nie został zatem naruszony art. 151 Ppsa w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 Kpa. Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których wyrok ten oparto. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.