II OSK 1105/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 1022/17 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 1022/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2017 r., które na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy Budry z dnia [...] września 2017 r. ustalającej na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb [...], gmina B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) – poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że Wójt Gminy Burdy nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go wyczerpująco, oraz że informacje wskazane we wniosku skarżącej Spółki zgodnie z przepisami u.p.z.p. są niewystarczające; 2. art. 8 § 2 w zw. z art. 84 §1 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ II instancji, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w szczególności poprzez wskazanie w wytycznych dla organu I instancji rozważenia powołania biegłego dla oceny dokumentacji przedłożonej przez skarżącej; 3. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez nałożenie na organ I instancji obowiązku dokonania analizy dokumentacji skarżącej uwzględniającej kumulowanie się wiązek antenowych, co jest niezgodnie z jednoznacznym przepisem rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zakresie w jakim działają przepisy Prawa ochrony środowiska i wskazane powyżej przepisy wykonawcze, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, uchylenie decyzji SKO w Olsztynie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował decyzję organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło prawidłowo uwarunkowania prawne skutkujące potrzebą przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ pierwszej instancji celem wyjaśnienia, czy planowana inwestycja celu publicznego polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ma charakter przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że zakres okoliczności podlegających ustaleniu przez właściwy organ determinowany jest przepisami stanowiącymi podstawę prawną decyzji. Z przepisu art. 56 u.p.z.p. wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dopuszczalne wówczas, gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei przepis 54 pkt 2 lit. b/ i d/ u.p.z.p. nakłada na organ obowiązek określenia w decyzji lokalizacyjnej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie m.in. ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy inwestor powinien uprzednio uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Aby organ administracji mógł dokonać oceny co do dopuszczalności planowanej inwestycji oraz warunków jej lokalizacji musi dysponować materiałem dowodowym zgromadzonym i rozpatrzonym zgodnie z wymogami art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie stwierdziło, że organ pierwszej instancji przedwcześnie przyjął, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidzianej w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Uwzględniając dokumentację zgromadzoną w aktach zgodzić się należało z wnioskowaniem Kolegium, że nie wyjaśniono w sposób wystarczający obszaru oddziaływania planowanego obiektu w kontekście miejsc dostępnych dla ludzi oraz ewentualnego naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości, nad którymi będzie występowała emisja promieniowania generowana przez stację bazową telefonii komórkowej. Kolegium trafnie zanegowało stanowisko organu pierwszej instancji, który bez należytej weryfikacji wniosku inwestora przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach działki nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy zawarł wyczerpującą argumentację co do uchybień proceduralnych popełnionych przez organ pierwszej instancji, a w szczególności niedokonania samodzielnej oceny przedstawionej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Zarówno Kolegium, jak też Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczyły, że kluczowym zagadnieniem w sprawie była właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia, która musi być przeprowadzona na podstawie dokładnej charakterystyki przewidzianych do instalowania anten sektorowych, przy uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Sąd, potwierdzając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, prawidłowo zwrócił uwagę, że przy kwalifikacji przedsięwzięcia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie można pominąć faktu kumulowania się wiązek antenowych w sytuacji, gdy inwestor zamierza na każdym z trzech obranych kierunków nadawczych umieścić po trzy anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek. Sąd Wojewódzki powyższe wnioskowanie oparł na ukształtowanym w orzecznictwie stanowisku, że przy ustalaniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowania się wiązek antenowych. Wprawdzie interpretacja przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8) w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. nie jest w orzecznictwie jednolita, to jednak Skład orzekający przychyla się do wyroków NSA, w których wskazano, że dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia (por. m.in. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16 i z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z uwagi na cel regulacji mających gwarantować ochronę środowiska oraz zdrowia ludzi rolą organu orzekającego w sprawie lokalizacji określonej inwestycji jest ustalenie oddziaływania całego przedsięwzięcia, a nie jego poszczególnych elementów. W rezultacie nie zasługiwało na uwzględnienie odmienne stanowisko strony skarżącej, odwołujące się do wyroków NSA (II OSK 1448/15, II OSK 766/16), które nie są reprezentatywne w omawianym przedmiocie. Należy podkreślić, że z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) – § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 – wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13). Jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Dlatego niezbędne jest, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Powyższy stan prawny został w sposób właściwy uwzględniony we wskazaniach Kolegium co do kierunku ponownego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie miał powodów do zakwestionowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ pierwszej instancji nie był zwolniony z obowiązku rzetelnego sprawdzenia dokumentacji złożonej przez inwestora tylko dlatego, że inne strony nie złożyły dowodów przeciwnych. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a., organy administracji z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaznaczyć należy, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji budowlanych właściwe organy muszą tak prowadzić postępowanie administracyjne, aby zapewniona była ochrona interesów prawnych wszystkich stron, a nie tylko inwestora. W niniejszej sprawie trafnie zatem Kolegium wskazało, że złożona przez wnioskodawcę "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie była dla organu wiążąca i podlegała ocenie jak każdy dowód, stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Niezależnie od dokumentacji złożonej przez inwestora, to organ pierwszej instancji powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz dopuścić dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy był też uprawniony do wskazania w decyzji ewentualnej możliwości powołania przez organ pierwszej instancji dowodu z opinii biegłego w razie gdy zaistnieje potrzeba skorzystania ze specjalistycznej wiedzy z dziedziny radiokomunikacji. Jak zauważył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, w przypadku gdy wiedza organu nie będzie wystarczająca do zweryfikowania spornego w sprawie zagadnienia, to do jego uznania należy skorzystanie z dowodu przewidzianego w art. 84 § 1 k.p.a. Tej oceny nie może podważyć argumentacja strony skarżącej wskazująca na inną praktykę organów w tej rodzaju sprawach. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że powołane w skardze kasacyjnej przykłady dotyczą wyłącznie decyzji wydanych przez organy pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zrealizował wiele inwestycji na podstawie analogicznego wniosku, z tym samym kompletem dokumentów, bez opinii biegłego, gdzie występował podobny stan faktyczny i prawny, a jedyną różnicą była lokalizacja. Rzecz w tym, że ta różna lokalizacja ma zasadnicze znaczenie w kontekście ochrony interesów prawnych właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jeżeli w niniejszej sprawie pozostałe strony zakwestionowały dokumentację przedłożoną przez inwestora, to obowiązkiem organu było sprawdzenie zasadności zarzutów zawartych w odwołaniach. Dodać ponadto należy, że strona nie wskazała żadnej innej decyzji SKO potwierdzającej, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z przepisu tego wynika zatem, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Autor skargi kasacyjnej powołał się na szereg decyzji organów I instancji w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności. Jednakże należy podkreślić, iż są to decyzje które z uwagi na niewniesienie od nich odwołania, nie podlegały kontroli organu odwoławczego. Dodatkowo należy wskazać, że Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok opierał się na ukształtowanej linii orzeczniczej, iż przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Nie można więc wykluczyć, że w konkretnej sprawie dokonanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie nie będzie możliwe wyłącznie przy wykorzystaniu wiedzy pracowników organu administracji. Dlatego niezasadnie strona skarżąca zanegowała wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej, zwłaszcza że Kolegium udzielając organowi pierwszej instancji wskazówek co do uzupełnienia postępowania dowodowego tylko wskazało na potrzebę rozważenia dopuszczenia opinii biegłego, lecz takiego obowiązku nie nałożyło. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.