II SA/Kr 1334/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SNSA Anna Szkodzińska SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 sierpnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy R. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r. (znak: AGP 7331-138/07) - wydaną na wniosek L. L. - Burmistrz Miasta R. ustalił warunki zabudowy działek o nr [...] oraz [...] w R. [...] przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym dwustanowiskowym oraz budowie urządzeń i obiektów budowlanych (studnia kopana, zjazd z drogi, droga wewnętrzna). W dniu 13 września 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek I. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W następstwie złożenia przez I. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 20 kwietnia 2017 r. wydało decyzję (znak: [...]), którą uchyliło w całości decyzję własną z dnia 28 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 4 sierpnia 2008 r. (znak: [...] W dniu 15 maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Burmistrza [...] z dnia 10 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]). Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]), z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie. Burmistrz [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2017 r., znak [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 144 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. póz. 1257) postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) było uwarunkowane uprzednim ustaleniem, czy wnioskodawcy - Burmistrzowi R. przysługuje legitymacja do skutecznego zainicjowania takiego postępowania. Zdaniem Kolegium nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że podmiotem inicjującym postępowanie w przedmiotowej sprawie był Burmistrz [...], co wprost wynika zarówno z treści samego wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też z wniosku tego organu o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Złożony w niniejszej sprawie przez Burmistrza [...] wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należało zakwalifikować, jako pochodzący od podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Burmistrz [...], który błędnie wywodzi swój indywidualny interes prawny w zgłoszonym żądaniu z faktu, iż decyzja tego organu z dnia 4 sierpnia 2008 r. (znak: [...] o warunkach zabudowy - której nieważność stwierdzono na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) "obejmowała swym rozstrzygnięciem działkę ewid. nr [...], która stanowi własność Gminy R.-Z.". Odmiennie należy oceniać legitymację procesową Burmistrza [...], będącego organem wykonawczym Gminy R.-Z. i jednocześnie organem, który w pierwszej instancji wydał decyzję unieważnioną na mocy kwestionowanej następnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]), a odmiennie legitymację procesową Gminy R.-Z. tj. jednostki samorządu terytorialnego wyposażonej w osobowość prawną. Skoro wnioskodawcą w niniejszej sprawie był Burmistrz [...], to wszelkie ustalenia dotyczącego ewentualnego interesu prawnego Gminy R.-Z. nie miały znaczenia dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawcy. Odnosząc się natomiast do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wnioskodawcą w sprawie w istocie jest Gmina R.-Z. - wskazano, że argumentacja ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro we wniosku o wszczęcie postępowania jako wnioskodawca w sprawie oznaczony został Burmistrz [...], to brak było podstaw do uznania za wnioskodawcę Gminy R.-Z. i badania jej ewentualnego interesu prawnego w sprawie. Nawet przy założeniu, że wniosek Burmistrza [...] mógłby być kwalifikowany, jako pochodzący od Gminy R.-Z., to w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, również i w takim wypadku należałoby orzec o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Burmistrz [...] błędnie różnicuje uprawnienia własne, czy też gminy w zależności od trybu postępowania wywodząc, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności, będące odrębnym od postępowania zwykłego, w dodatku prowadzonym przez inny organ, umożliwia mu udział w tym postępowaniu jako strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie administracyjne, czy to zwyczajne czy nadzorcze, ukierunkowane jest na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej, czy też prowadzonej w trybie nadzwyczajnym tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr [...]). W konsekwencji jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK [...], w sytuacji gdy "organ wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w I instancji, to nie będzie miał on możliwości zaskarżenia decyzji organu wyższego rzędu, mocą której ta pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem". Podsumowując, skoro z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wystąpił podmiot, który nie mógł skutecznie zainicjować takiego postępowania, organ rozpatrując przedmiotowy wniosek zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu i postanowieniu I instancji naruszenie art 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art 30 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wnioskodawca Burmistrz [...] nie reprezentował w postępowaniu Gminy R.-Z.. Na podstawie tego zarzutu strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi szeroko cytując orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy przedstawicieli doktryny strona skarżąca wywiodła, że posiada prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w N. z dnia 20 kwietnia 2017 r., znak: [...] Ponadto podtrzymano stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "wniosek Burmistrza Gminy R. [...] o stwierdzenie nieważności należało >>zakwalifikować<< (por. postanowienie I instancji) jako wniosek pochodzący od właściwej strony postępowania tj. Gminy [...]". Wskazanie w osnowie wniosku, jako wnioskodawcy Burmistrza oraz zawarte w pkt II uzasadnienia wniosku wywody nie mogły i nie stanowiły skutecznej podstawy do zakwalifikowania tego wniosku, jako niepochodzącego od Gminy. W tym zakresie powołano się na art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Wywiedziono również, że przyznanie przez przepisy prawa organom wykonawczym gmin kompetencji do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji nie powoduje wyłączenia skutków wynikających z treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. W pierwszej kolejności wskazało, że brak po stronie skarżącej interesu prawnego warunkującego wniesienie skargi, bowiem zaskarżone postanowienie dotyczy innego podmiotu – Burmistrza. Ponadto wskazano, że skoro we wniosku o stwierdzenie nieważności, jako wnioskodawca wskazany został Burmistrz [...], to organ nie miał kompetencji do badania tej kwestii. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369) - dalej "p.p.s.a"- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i służy na nie zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.), dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej. Wniosek ten był bezzasadny. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ma podmiot, który jest adresatem zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie istotą sporu przed sądem jest ocena, czy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodził od Gminy R. (jak chce tego strona skarżąca), czy też od Burmistrza Gminy [...] (jak twierdzi strona przeciwna). Problem ten pojawił się już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie podnoszone były argumenty dotyczące prawidłowego ustalenia autora wniosku. W ocenie Sądu w tej sytuacji obydwa te podmioty tj. zarówno gmina, jak i jej burmistrz miały interes prawny w zaskarżeniu postanowienia do sądu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego bez żadnych wątpliwości uznało, że pochodzi on od Burmistrza Gminy [...], bowiem to ten właśnie podmiot został wskazany w nagłówku wniosku. Stanowisko to organ podtrzymał również działając, jako organ II instancji, mimo że sam autor wniosku oraz środka odwoławczego podnosił argumenty wskazujące, że autorem wniosku jest Gmina. W ocenie Sądu wniosek ten nie był oparty na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu treści wniosku oraz obowiązujących przepisów prawa. Po szczegółowej analizie złożonego wniosku nasuwają się oczywiste wątpliwości, co do podmiotu będącego jego autorem. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W świetle tych przepisów gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w postępowaniu tym reprezentowana właśnie przez burmistrza (wójta, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Nie ulega wątpliwości, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wnoszone przez Gminę [...] winno być podpisane przez Burmistrza [...] i tak też było w niniejszej sprawie. Samo wymienienie w nagłówku pisma Burmistrza, jako jego autora nie może definitywnie przesądzać, że wniosek ten nie pochodzi od Gminy. Do prawidłowego ustalenia, kto jest faktycznie podmiotem domagającym stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest przeanalizowanie całej treści wniosku. Po przeanalizowaniu uzasadnienia wniosku, a zwłaszcza jego pkt I "dopuszczalność wniesienia podania" i pkt II "interes prawny" nasuwają się poważne wątpliwości w omawianym zakresie. Uzasadnienie wniosku rozpoczyna się od następującego cytatu z wyroku NSA: "jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.)...". Na str. 4, powołując się na pogląd W. Chróścielewskiego podnosi się: "tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona (...)". Z kolei na str. 5 i 6 wniosku mowa jest znowu o uprawnieniach właścicielskich gminy (jednostki samorządu terytorialnego). W zakresie pkt II na str. 8 wniosku mowa jest raz o Burmistrzu, który posiada interes prawny (wersy 2 i 3), innym zaś razem o interesie prawnym Gminy [...] reprezentowanej przez Burmistrza (wersy 10 – 12). Powyższe fragmenty wniosku o stwierdzenie nieważności wskazują, że istniały poważne wątpliwości, co do tego kto faktycznie jest autorem wniosku. W tej sytuacji, mając na uwadze art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości, co do podmiotu wnoszącego podanie, tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych postanowień, okoliczność ta miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Za prawidłowością stanowiska Kolegium nie przemawia wskazywany w odpowiedzi na skargę fakt, że Gmina [...] złożyła pismem z dnia 11 września 2017 r. wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, której dotyczył wniosek inicjujący niniejszą sprawę. Skoro w kontrolowanym postanowieniu przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było niejednoznaczne sformułowanie wniosku, (co dało SKO podstawę do oceny sprzecznej z zamiarem autora tego pisma), to ponowne, precyzyjne sformułowanie takiego wniosku nie może być interpretowane na niekorzyść strony postępowania. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, – czyli z naruszeniem art. 7, a także art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ winien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości, co do podmiotu wnoszącego podanie, a po ich wyjaśnieniu wydać stosowne rozstrzygniecie rozważając i uzasadniając kwestię interesu prawnego podmiotu wnoszącego podanie. W tym ostatnim zakresie Sąd się nie wypowiada, bowiem na obecnym etapie postępowania rozważania w tym zakresie byłyby przedwczesne. Dopiero jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie, kto jest wnioskodawcą i dokonanie przez SKO oceny interesu prawnego tego podmiotu w postępowaniu nieważnościowym da podstawę do dokonania oceny tej kwestii przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia tego samego organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (200 zł) i kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).