II OSK 1162/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 637/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz Stowarzyszenia [...] w J. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 637/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej w całości postępowanie w sprawie czasowego odebrania psa rasy kangal. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), Wójt Gminy L. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o czasowym odebraniu psa rasy kangal, suki, maści beżowej, właścicielce D.P. zamieszkałej w miejscowości [...], z uwagi na brak dowodów potwierdzających znęcanie się nad zwierzęciem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w J.(zwane dalej "Stowarzyszeniem"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 29 i art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż organizacja społeczna ma prawa strony, w tym i prawo wniesienia odwołania, ale tylko w sytuacji gdy zostanie dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. W ocenie Kolegium w sprawie niniejszej Stowarzyszeniu nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia odwołania, z uwagi na brak przymiotu strony, gdyż: (1) nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu – Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, (2) z analizy akt wynika, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Dalej Kolegium podniosło, że wprawdzie podmiotem o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest m.in. organizacja społeczna, nie oznacza to jednak, że wymienione w tym przepisie podmioty posiadają uprawnienia strony w prowadzonym przez Wójta postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie, domagając się jej uchylenia. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy zawiadomienie wójta przez organizację społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, stanowi podstawę do przyznania jej przymiotu strony postępowania w sprawie odebrania zwierzęcia w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Następnie Sąd przypomniał, iż Stowarzyszenie wywiodło swój interes prawny z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, wskazując, że odbiór zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 ww. ustawy jest obowiązkiem organów wymienionych w tymże przepisie i zgodnie z tym korzystają one z uprawnień strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu podnoszone okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, że Stowarzyszenie wykazało się interesem prawnym w toczącym się postępowaniu. Dalej Sąd wyjaśnił, iż z treści ww. art. 7 ust. 1 wynika, że wójt podejmuje decyzję w przedmiocie odebrania zwierząt, po otrzymaniu zawiadomienia właściwego podmiotu o ich odebraniu. Tymi podmiotami są policja, straż gminna, organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jednak nie oznacza to, że wymienione w tym przepisie podmioty posiadają uprawnienia strony w prowadzonym przez wójta postępowaniu, które co do zasady prowadzone jest z urzędu. Stroną postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt jest przede wszystkim ich właściciel. W ocenie Sąd w sprawie okoliczność wystąpienia przez skarżące Stowarzyszenie do Wójta Gminy L. z zawiadomieniem o odebraniu zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie jest równoznaczna z legitymowaniem się przez nie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co pozwalałoby na uznanie Stowarzyszenia za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego. W takim wypadku o jego udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można byłoby mówić wówczas, gdyby Stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej Sąd zaznaczył, iż w niniejszej sprawie Stowarzyszenie ani nie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., ani organ nie wydał postanowienia w tym zakresie. Ponieważ Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie miało legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego i z tego powodu nie mogło skutecznie wnieść odwołania. Trafnie zatem organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi zgodnie z żądaniem oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt polegające na nieuznaniu Stowarzyszenia za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 ust. 3 ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, gdyż wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Stowarzyszenie złożyło wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci załączonej opinii prawnej. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 16 marca 2018 r. Stowarzyszenie oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. We wniesionej skardze kasacyjnej Stowarzyszenie nie podniosło zarzutu nieważności postępowania, a i Naczelny Sąd Administracyjny działając w tym zakresie z urzędu, nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt okazał się usprawiedliwiony. Z treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia. Zaś norma art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, iż "w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia". Decyzja o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy jest decyzją następczą, bowiem zostanie ona wydana już po faktycznym odebraniu zwierzęcia. Wówczas organ ocenia, czy w momencie odbioru zwierzęcia zaistniały ustawowe przesłanki. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. strona jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W doktrynie wskazuje się, iż strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, skierowanego do organu władzy. Roszczenie prawne musi opierać się na przepisie prawa materialnego (zobacz: Borkowski/Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 15. wydanie, str. 223). W orzecznictwie dominuje pogląd, iż tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. np. wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r. SA 1452/81, Legalis). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem prawa materialnego, który pozwala na przyjęcie, że stroną postępowania jest organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, jest art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2684/16, zgodnie z którym "na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, realizuje własne uprawnienia materialnoprawne, występując w postępowaniu w przedmiocie odebrania zwierzęcia, jako strona legitymująca się interesem prawnym". Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na organizację społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt konkretne obowiązki – obowiązek odebrania właścicielowi zwierzęcia w okolicznościach opisanych w tym przepisie oraz obowiązek niezwłocznego zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Decyzja taka dotyka bezpośrednio własnego interesu organizacji społecznej, ponieważ jej treść przesądza o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia albo jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (w razie podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia) – art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, albo też właśnie tej organizacji społecznej w razie prawomocnego odmówienia wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. W niniejszej sprawie, co wynika z analizy akt sprawy, postępowanie przed organem administracji w przedmiocie odebrania zwierzęcia zostało wszczęte z inicjatywy Stowarzyszenia. W dniu 23 maja 2017 r. przedstawiciel Stowarzyszenia odebrał psa rasy kangal, o czym został zawiadomiony Wójt Gminy L. W zawiadomieniu została zawarta informacja, że zwierzę zostało odebrane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Z dalszych pism wynika, że pies został przetransportowany do lecznicy weterynaryjnej w [...], gdzie został poddany badaniom, a następnie został przewieziony do tzw. domu tymczasowego (tak: Stowarzyszenie w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż wobec niezłożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony. W realiach tej sprawy, jak już wyżej wskazano, Stowarzyszenie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co powoduje, że zbędne jest korzystanie przez Stowarzyszenie z uprawnienia wynikającego z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotąd powiedziane pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Zaś w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z tym, że – jak już wyjaśniono wyżej – Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie niniejszej dotyczącej odebrania, w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, psa rasy kangal, to również i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. umarzająca postępowanie z odwołania Stowarzyszenia, z uwagi na to, że organizacji tej nie przysługuje przymiot strony, nie mogła się ostać. Zapadła ona bowiem z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji także i z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne odmówienie Stowarzyszeniu przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. W tej sytuacji wniesiona przez Stowarzyszenie skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie wywiedzionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było możliwe wobec wypełnienia dyspozycji art. 182 § 2 p.p.s.a. – Stowarzyszenie zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.