I GSK 3503/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 856/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lutego 2017 r. nr 27/2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 856/17 - po rozpoznaniu skargi J. D. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ lub Prezes ARiMR) z 20 lutego 2017 r., nr 27/2017, w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: a) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, iż organ administracyjny prawidłowo stwierdził o braku podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrołęce z dnia 7 lutego 2011 r., nr 0132-2011-000001250, w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008; b) Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że organ administracyjny zaniechał podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparł rozstrzygnięcie na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym - zaś materiał zebrany ocenił z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów - a przez to również i na błędnie ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Z konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej wynika, iż wskazywane naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (poprzez uznanie przez WSA, iż "do wydania decyzji z «rażącym» naruszeniem prawa (...) może dojść wyłącznie wówczas, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił jakichkolwiek ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy."; s. 3 skargi kasacyjnej) zostało powiązane oraz wywiedzione z zarzutów naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 80 oraz art.77 § 1 k.p.a.), które miało polegać na akceptacji zaniechania przez organ administracji podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało rozstrzygnięciem opartym na niewyczerpującym materiale dowodowym, ocenie tegoż z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, a poprzez to – na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpią łącznie następujące trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony oraz 3) skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy tym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak m.in. w wyroku NSA z 14 lipca 2022 r., III OSK 1956/21; podobnie w wyrokach NSA: z 1 czerwca 2022 r., II OSK 1719/19, z 10 maja 2022 r., III OSK 1083/21). Odnosząc się do ewentualnego zaistnienia ww. przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że: jakkolwiek sam charakter przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które jakoby miały być naruszone, mógłby stanowić jeden z elementów zawartych w drugim z ww. warunków (przesłanek) "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2771/19), to w sprawie ani nie zaistniało takowe naruszenie, jak i nie wystąpiły (i nie mogły wystąpić) pozostałe przesłanki nieważności decyzji wynikające z przywołanej regulacji. Przede wszystkim, jak już zaznaczono, w sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania wskazywane przez skarżącego kasacyjnie. Sąd I instancji słusznie uznał, że czynności procesowe podjęte przez organy administracji w toku postępowania wznowieniowego były wystarczające do stwierdzenia, że skarżący nie był faktycznym posiadaczem działek ewidencyjnych o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i [...], a więc nie wypełnił kryteriów kwalifikowalności do wsparcia. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (aktów notarialnych), jak i przede wszystkim oświadczeń skarżącego (beneficjenta wsparcia) oraz jego syna (właściciela ww. działek) wynikało jednoznacznie, że w latach 2007-2009, a więc w okresie, którego dotyczyła wydana w ramach postępowania wznowieniowego decyzja (płatność na rok 2008) faktycznym posiadaczem działek był syn skarżącego, a nie skarżący. Ustalenie to znalazło stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR z 20 lutego 2017 r., nr 27/2017, utrzymującej w mocy decyzję z 21 listopada 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (akapit 2-gi na s. 5). Wobec powyższego wskazywanie przez skarżącego kasacyjnie na brak dokonania przez organ oględzin, czy brak wezwania do złożenia dodatkowych dokumentów lub zeznań świadków nie ma i nie miało w sprawie znaczenia. Wobec powyższego wskazywane popełnienia naruszeń przepisów postępowania przez organ nie miały miejsca. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty naruszenia reguł postępowania zawarte zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (wydanej po wznowieniu postępowania), jak i w skargach kierowanych kolejno do WSA oraz NSA mogły stanowić przedmiot odwołania w postępowaniu zwyczajnym, do czego jednak nie doszło wobec tego że decyzja z 7 lutego 2011 r. stała się ostateczna (nie wniesiono od niej odwołania). Wobec powyższych ustaleń, tj. wobec braku stwierdzenia naruszeń przepisów procedowania, nie mogła także zaistnieć oczywistość naruszenia powołanych przepisów (przesłanka pierwsza), a w konsekwencji nie mogło także dojść do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (przesłanka trzecia). Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że trudna sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.