II OSK 1719/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 865/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 865/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku dydaktyczno-szkoleniowego z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną i biologiczną oczyszczalnią ścieków oraz z instalacją wodociągową do studni, parkingu na 11 stanowisk samochodowych, toru samochodowego wraz ze zjazdem z drogi wewnętrznej, placu manewrowego, linią energetyczną od budynku dydaktyczno-szkoleniowego do rozdzielni [...], wraz agregatem prądotwórczym na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie [...], gm. S., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w A., zaskarżając go w całości i w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 59 i art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że kontrola budowy przeprowadzana przez organ nadzoru budowlanego w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę obejmuje sprawdzenie ukończenia inwestycji zgodnie z jej założonym w projekcie celem; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uznał, że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy świadczy o tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy w sposób odpowiadający wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., nr [...] rażąco narusza prawo w rozumieniu tego przepisu, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in. pominięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów, miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że istotą sporu w niniejszej sprawie stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją zezwalającą na budowę przedmiotowego obiektu, przewidywała w ramach realizacji inwestycji wykonanie trzech pasów ładowania indukcyjnego. Jak stwierdziła skarżąca kasacyjnie, przedmiotowy obiekt budowlany nie służy (jak przyjął Sąd) testowaniu pojazdów, ale testowaniu instalacji do ładowania indukcyjnego, co zostało opisane w dokumentacji projektowej. Projekt przewiduje trzy pasy ładowania indukcyjnego, każdy o długości ok. 100 m. Sposób prowadzenia instalacji w ww. odcinkach będzie przedmiotem badań naukowców Politechniki [...]. Z tego powodu projekt nie przewiduje wykonania pasów zasilania indukcyjnego w obrębie samej jezdni, a jedynie doprowadzenie przewodów zasilających do rozdzielnic [...]. W ocenie skarżącej kasacyjnie, ewentualne uznanie, że niewykonanie kwestionowanych elementów instalacji elektrycznej uniemożliwia użytkowanie inwestycji zgodnie z jej celem, założonym w projekcie, negatywne konsekwencje takiej sytuacji ponosi wyłącznie inwestor. Nie sposób uznać, że jest to skutek niemożliwy do zaakceptowania w praworządnym państwie, a zatem, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną spółka naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a upatruje w braku odniesienia się przez sąd I instancji w uzasadnieniu do jej zarzutów zawartych w skardze, w zakresie "naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a". Wbrew zarzutom, sąd wojewódzki, podsumowując swoje rozważania na końcu uzasadnienia do tego zarzutu się odniósł. Należy zauważyć, że nawet okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezspornie ustalił, że pismem z [...] września 2016 r. skarżąca kasacyjnie spółka wystąpiła o wydanie decyzji na użytkowanie obiektu budowlanego - Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, 11 miejsc postojowych, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała infrastruktura, znajdującego się na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie [...], gm. S. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Z. z [...] października 2015 r., zmienioną decyzjami tego organu z [...] lutego 2016 r. i z [...] sierpnia 2016 r. [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził obowiązkową kontrolę obiektu, podczas której stwierdzono, że inwestor dopuścił się szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu, m.in. odnotowano brak kabli indukcyjnych w projektowanych odcinkach toru. [...] marca 2017 r. organ nadzoru ponownie przeprowadził kontrolę spornego obiektu budowlanego, podczas której ustalił, że stan faktyczny opisany w protokole z poprzedniej kontroli nie uległ zmianie. Potwierdzono, że inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które szczegółowo zostały opisane w protokole z [...] października 2016 r. oraz nie wykonał linii zasilania indukcyjnego w projektowych odcinkach toru, a także nie wykonał przyłącza wody (wykonując studnię). Nie jest w sprawie kwestionowane, że zasilenie indukcyjne nie zostało wykonane. W piśmie z [...] września 2016 r. sam inwestor oświadczył, że "na chwilę obecną" rezygnuje z wykonania innowacyjnego zasilania ekologicznych pojazdów z uwagi na brak określenia terminu wykonania przyłącza energii elektrycznej do wybudowanego obiektu i wysokie koszty utrzymania agregatu prądotwórczego. Należy zauważyć, że zasilanie indukcyjne pojazdów ekologicznych było jedną z części składowych pozwolenia na budowę. Zgodnie z decyzją Starosty Z. z [...] lutego 2016 r. zmieniono własną ostateczną decyzję z [...] października 2015 r. w taki sposób, że zatwierdzono zamienny projekt budowlany, obejmujący zmianę projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego poprzez budowę Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów, w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, 11 miejsc postojowych, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała niezbędna infrastruktura. Kolejną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Starosta zmienił ponownie własną decyzję z [...] października 2015 r. i zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący wykonanie tymczasowego zasilania w energię elektryczną, poprzez agregat prądotwórczy, dla potrzeb Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy. Zgodzić się należy z sądem I instancji, że rezygnacja [...] sp. z o.o. z wykonania kabli indukcyjnych w projektowanych odcinkach toru (bez znaczenia, że podyktowana m.in. wysokimi kosztami utrzymania agregatu) niweczy innowacyjny charakter przedsięwzięcia, gdyż uniemożliwia użytkowanie jezdni do bezdotykowego zasilania pojazdów, a co za tym idzie uniemożliwia funkcjonowanie Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy tak jak został zaprojektowany. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego z [...] marca 2017 r. wobec rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 59a prawa budowlanego. Należy pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że taka sytuacja w przedmiotowej sprawie wystąpiła. Zgodnie z art. 59 ust. 1 prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Natomiast art. 59a ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 59a ust. 2 wynika, że kontrola ta obejmuje sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; uporządkowania terenu budowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego, co oznacza, że jest ona wiążąca i podlega wykonaniu. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie obiektu nie bada prawidłowości projektu budowlanego. Jego obowiązkiem jest stwierdzenie, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i czy nadaje się on do użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest finalnym etapem kończącym proces budowlany (wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r. II OSK 913/15). W przedmiotowej sprawie ma rację sąd wojewódzki i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że cechy rażącego naruszenia prawa nosi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2017 r., która dopuszcza do użytkowania inwestycję nieskończoną zgodnie z jej założonym w projekcie celem. Bardzo trafnie zauważył organ orzekający, że nie ma żadnej gwarancji, czy inwestor dokończy inwestycję, a jeżeli tak, to organy nadzoru zostaną pozbawione możliwości skontrolowania, czy linia indukcyjna została wykonana zgodnie z pozwoleniem. W świetle powyższych rozważań nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 i art. 59a ust. 2 prawa budowlanego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).