II OSK 753/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.K. i O.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 749/15 w sprawie ze skargi G. K. i O.J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. II SA/Ke 749/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G.K. i O. J.K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku przeprowadzonej w dniu 15 października 2014 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Pińczowie kontroli ustalono, że działka nr [...] w miejscowości K., gmina Kije jest zabudowana murowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, częściowo podpiwniczonym z dachem dwuspadowym, usytuowanym w odległości ok. 0,8 m od granicy z działką nr [...] od strony wschodniej. Obiekt ten od strony północnej został rozbudowany o ganek o wymiarach w rzucie 2,60 x 6,22 m i wysokości 3,15 - 3,72 m z dachem jednospadowym pokrytym blachą. Uczestniczący w kontroli inwestor G.K. oświadczył, że budynek mieszkalny został wyremontowany na podstawie zgłoszenia z dnia 9 stycznia 2007 r. Ganek od strony północnej został dobudowany latem 2008 r. Inwestorzy (G.K. i O. J.K.), jak wyjaśnili, nie wiedzieli, że na tak małe pomieszczenie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał G.K. i O. J.K. wstrzymanie rozbudowy budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina Kije, nakładając jednocześnie na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2015 r. zaświadczenia Wójta Gminy Kije o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. Wobec tego, że w wyznaczonym terminie zobowiązani nie przedłożyli wskazanych wyżej dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał inwestorom Old G.K. i O. J.K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,60 x 6,22 m na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. Kije, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołań G.K. i O. J.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane o nakazaniu G.K. i O. J.K. rozbiórki samowolnie dobudowanej do budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina Kije jego części o wymiarach 2,60 x 6,22 m. W uzasadnieniu decyzji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wskazał, że obowiązek sformułowany w rozstrzygnięciu zakwestionowanej decyzji wymagał korekty, albowiem był nieprecyzyjny i nieadekwatny do treści przepisu art. 48 ust. 1 ustawy, gdyż rozstrzygał o nakazie rozbiórki "rozbudowanej części" przedmiotowego budynku, zamiast o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanej jego części. W pozostałym zakresie organ podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że zakres robót przy przedmiotowym budynku – polegający na dobudowaniu do niego od strony północnej spełniającej rolę ganku części o wymiarach w rzucie 2,60 x 6,22 m – wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na wykonanie tego zakresu robót, co wynika z ich oświadczeń złożonych podczas kontroli w dniu 15 października 2014 r. Zgłoszenie dokonane w dniu 9 stycznia 2007 r. nie obejmowało swoim zakresem ww. robót, przez co ww. roboty kwalifikowane jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego podlegały legalizacji w oparciu o przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji, wobec braku wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r. należało w sprawie zastosować tryb z art. 48 ust. 4 ustawy, nakładając na inwestorów obowiązek rozbiórki samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego jego części. Oddalając skargę G.K. i O. J.K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny w sprawie wskazywał w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonane przez skarżących roboty polegające na dobudowaniu do budynku mieszkalnego od strony północnej spełniającej rolę ganku części o wymiarach w rzucie 2,60 x 6,22 m wymagały uzyskania, przed ich zrealizowaniem, decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę. W sprawie bezsporne przy tym jest, że skarżący, jako inwestorzy, pozwolenia takiego nie posiadali. Zdaniem Sądu I instancji, zawarte w skardze twierdzenia skarżących, iż przeprowadzone prace stanowiły remont wykonany na podstawie zgłoszenia robót dokonanego w Starostwie Powiatowym w Pińczowie, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym rozpatrywanej sprawy. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że zgłoszenie dokonane w dniu 9 stycznia 2007 r. nie obejmowało swym zakresem dobudowy ganku do budynku mieszkalnego. Wskazuje na to jednoznacznie treść zgłoszenia robót budowlanych obejmującego cyt.: "remont budynku mieszkalnego polegający na częściowym remoncie ściany północnej i zachodniej oraz remoncie więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę falistą". Pojęcie remontu na gruncie Prawa budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 8 ustawy. Z jego definicji wynika, że celem robót remontowych musi być odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, czy użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że zakres spornych robót stanowił rozbudowę budynku mieszkalnego, która w myśl art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane jest postacią budowy. Skoro w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy organy ustaliły, że przedmiotowe roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy decyzją o pozwoleniu na budowę nie dysponowali, to zachodziła podstawa do wszczęcia przez organ I instancji procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponieważ, co jest bezsporne, skarżący w zakreślonym terminie nie wykonali nałożonych na nich w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r. obowiązków, zasadnym było podjęcie decyzji o nakazaniu rozbiórki samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego jego części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G.K. i O. J.K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 - ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy w oparciu o ww. przepis ustawy możliwe było wydanie decyzji o rozbiórce, podczas gdy zastosowanie winien znaleźć art. 3 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust 2 pkt 1 - ustawy Prawo budowlane, co powodowało, że zgodnie jego dyspozycją zasadne było uznanie zgłoszenia prac przeprowadzanych na działce nr [...] w miejscowości K., gm. Kije za wystarczające do dopełnienia formalności związanych z przeprowadzeniem remontu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji administracyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 roku pod względem jej zgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że błędnie w sprawie ustalono, że zakres dokonanych robót budowlanych przekraczał zakres prac właściwych dla remontu. Wyjaśnili, że już sama deklarowana przez skarżących chęć dokonania czynności remontu wskazuje na zamiar takiej, a nie innej formy prac budowlanych. Skoro trwali w niezmienionym przekonaniu, co do rozmiaru przedsięwzięcia (a to szło w parze ze zgromadzonymi na ten cel środkami finansowymi) dokonali zgłoszenia zamiaru robót remontowych. Nasuwa się wniosek, że skoro byli skłonni do tego, aby dopełnić formalności, nie odgrywa roli dla skarżących, czy byłoby to ubieganie się o pozwolenie na budowę, czy konieczność zgłoszenia robót. Przejawiali oni bowiem, jak podali, zaangażowanie i chęć dla przeprowadzenia robót zgodnie z prawem. Prace polegały na umieszczeniu przylegająco do budynku mieszkalnego jego części w rzucie 2,60 x 6,22 m, co rzeczywiście stanowiło remont ściany i więźby dachowej z wymianą pokrycia dachowego. Przyświecającym celem inwestorów i rezultatem ich działań była rekonstrukcja stanu poprzedniego, sprzed remontu, nie była to bieżąca konserwacja. Konieczność dokonania remontu wynikała z potrzeb renowacji i naprawy fragmentów istniejącego budynku. Zmianie mogły ulec niektóre parametry użytkowe lub techniczne budynku, lecz w ocenie skarżących nie doszło do modyfikacji parametrów właściwych przebudowie. Również "zakres ingerencji w materię nie zakrawa według nich" na tę, która mogłaby charakteryzować rozbudowę. Skarżący podnieśli, że w sprawie nie zbadano okoliczności faktycznych na tyle wnikliwie, by móc ustalić w sposób adekwatny zakres przeprowadzonych prac. Jest to na tyle istotny fakt, że wymaga bezspornego wykazania i poparcia przekonywującą argumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na mocy której została nakazana rozbiórka samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego (ganku) o wymiarach 2,60 x 6,22 m. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podważyli prawidłowość powyższego orzeczenia, zarzucając, że roboty wykonane przez nich jako inwestorów miały charakter remontu, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego poglądu nie może podzielić, ponieważ nie znajduje on jakiegokolwiek wsparcia w zebranym materialne dowodowym. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną podjął próbę podważenia ustaleń faktycznych, na jakich oparł się Sąd przyjmując, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowiły rozbudowę, a zatem szczególną postać budowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Próba ta nie mogła się jednak udać, skoro kwalifikacja prawna nadawana określonym robotom budowlanym opiera się na obiektywnych przesłankach, a więc pozostaje niezależna od woli i zamiaru osób, które je podejmują. Naczelny Sąd Administracyjny za niezrozumiały z tego względu uznaje zarzut wskazujący, że rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., niezależnie od charakteru przeprowadzonych robót i rezultatu do jakiego doprowadziły, powinna być uznana przez organ nadzoru budowlanego za remont tego budynku tylko z tego względu, że inwestorzy G.K. i O. J.K. swoim zamiarem objęli wyłącznie chęć przeprowadzenia "remontu" budynku, a nie jego "rozbudowy". Podstawą prawną dokonywanej przez pełnomocnika skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej analizy wykonanych przez inwestorów robót nie mogły być przepisy ustawy – Prawo budowlane, w szczególności treść art. 3 tejże ustawy określającego definicję budowy (art. 3 pkt 6 ustawy) oraz definicję remontu (art. 3 pkt 8 ustawy), skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uznaje, że "umieszczenie przylegająco" do ściany budynku nowej "części" tego budynku spełniającego funkcję ganku może być uznane za "remont" tejże ściany. Dalsza argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że rozbudowa budynku o ganek stanowiła "rekonstrukcję" stanu poprzedniego, sprzed remontu, która nie doprowadziła do "modyfikacji parametrów użytkowych właściwych przebudowie", gdy niespornym pozostaje, że budynek mieszkalny nigdy nie posiadał ganku, a jego budowa na żadnym etapie postępowania nie była analizowana pod kątem możliwości przypisania wykonanym robotom budowlanym charakteru przebudowy (art. 3 pkt 7a ustawy), nakazuje uznać, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł dopuścić się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób przez wnoszącego skargę kasacyjną wskazywany. Przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że rozbudowa budynku o nową jego część, która według inwestorów z przyczyn użytkowych była przydatna czy też konieczna, ze swej istoty nie mogła mieć charakteru odtworzeniowego, gdyż brak było w tym przypadku koniecznego elementu przywrócenia budynkowi dawnego pierwotnego jego stanu i wyglądu. W tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.