II SA/Ke 749/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. K. i O. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań O. J. - K. oraz G. K.: - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą G. K. i O. J.-K. rozbiórkę "rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,60 x 6,22 m na działce nr ewid. A, bez wymaganego pozwolenia na budowę" w całości i w to miejsce: - na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał G. K. oraz O. J.-K. rozbiórkę samowolnie dobudowanej do ww. budynku mieszkalnego jego części o wymiarach 2,60 x 6,22 m. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku przeprowadzonej w dniu 15.10.2014r. kontroli ustalono, że na działce nr A [...] istnieje murowany budynek mieszkalny jednorodzinny, częściowo podpiwniczony z dachem dwuspadowym, usytuowany w odległości ok. 0,8 m od granicy działką nr 424 od strony wschodniej. Do obiektu tego dobudowano od strony północnej ganek o wymiarach w rzucie 2,60 x 6,22 m i wysokości 3,15-3,72 m z dachem jednospadowym pokrytym blachą. Uczestniczący w kontroli G. K. oświadczył, że budynek mieszkalny został wyremontowany na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 9.01.2007r. Natomiast ganek od strony północnej został dobudowany latem 2008r., gdyż w domu było zimno. Inwestorzy nie wiedzieli, że na tak małe pomieszczenie wymagane jest pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia 22.10.2014r. organ I instancji nakazał inwestorom – O. J. K. i G. K. – wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31.03.2014r. określonych w nim dokumentów. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 2 i 3 ww. Prawa budowlanego z 1994r., zwanego dalej ustawą. W wyznaczonym terminie zobowiązani nie przedłożyli żądanych dokumentów. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy, nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,60 x 6,22 m na działce nr ewid. A bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołania od ww. decyzji wnieśli O. J.- K. oraz G. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i umorzenia postępowania w sprawie. W tym zakresie wskazali na naruszenie: - art. 48 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, wobec całkowicie abstrakcyjnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy, - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji, jakie okoliczności organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł i dlaczego część dowodów pominął i odmówił im wiarygodności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że obowiązek sformułowany w rozstrzygnięciu zakwestionowanej decyzji jest nieprecyzyjny i nieadekwatny do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy, gdyż rozstrzyga o nakazie rozbiórki "rozbudowanej części" przedmiotowego budynku, zamiast o nakazie samowolnie wybudowanej jego części – o czym stanowi ten przepis. W pozostałym zakresie organ podzielił stanowisko organu I instancji o tym, że zakres robót przy przedmiotowym budynku – polegający na dobudowaniu do niego od strony północnej spełniającej rolę ganku części o wymiarach w rzucie 2,60 x 6,22 m – wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy nie uzyskali bowiem pozwolenia na wykonanie tego zakresu robót – co wynika z ich oświadczeń złożonych podczas kontroli w dniu 15.10.2014r. Jeśli chodzi zaś o powoływane przez nich zgłoszenie dokonane w dniu 9.01.2007r., to nie obejmowało one ww. zakresu robót, stanowiącego rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego – a tym samym "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, wymagającą, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś inwestorzy nie posiadali pozwolenia na wykonanie ww. zakresu robót, to popełnili samowolę budowlaną, podlegającą uregulowaniom wynikającym z przepisu art. 48 ustawy. W konsekwencji, wobec braku wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 22.10.2014r. należało zastosować tryb z art. 48 ust. 4 ustawy, nakładając na inwestorów obowiązek rozbiórki samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego jego części. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach O. J.-K. oraz G. K., wskazując na naruszenie przepisów: 1. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 138 K.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji organu I instancji pod względem jej zgodności z prawem; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. – poprzez nie uwzględnienie odwołania, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji przepisów K.p.a., polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego; 2. prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 ustawy – poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie skarżącym rozbiórki części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,60 x 6,22 m na działce nr ewid. A w wyniku całkowicie abstrakcyjnego oraz dowolnego przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku doszło do rozbudowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy, co w myśl przepisu art. 28 ust 1 ustawy rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę – w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w związku z rozpoczętymi pracami złożono w Starostwie Powiatowym zgłoszenie robót. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] i w to miejsce na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazano skarżącym rozbiórkę samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego jego części o wymiarach 2,60 x 6,22 m. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny w sprawie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonane przez skarżących roboty polegające na dobudowaniu do budynku mieszkalnego od strony północnej spełniającej rolę ganku części o wymiarach w rzucie 2,60 x 6,22 m wymagały uzyskania, przed ich zrealizowaniem, decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę. W sprawie bezsporne jest, że skarżący, jako inwestorzy, pozwolenia takiego nie posiadali. Zaznaczyć przy tym należy, że zawarte w skardze twierdzenia skarżących, iż wykonane roboty stanowiły remont wykonany na podstawie zgłoszenia robót dokonanego w Starostwie Powiatowym , nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym rozpatrywanej sprawy. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego w dniu 9.01.2007r. nie obejmowało swym zakresem dobudowy ganku do budynku mieszkalnego. Wskazuje na to jednoznacznie treść zgłoszenia robót budowlanych obejmującego cyt.: "remont budynku mieszkalnego polegający na częściowym remoncie ściany północnej i zachodniej oraz remoncie więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę falistą" (K-I-6). Pojęcie remontu na gruncie prawa budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym - ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z definicji tej wynika zatem, że celem tych robót musi być odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, czy użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że zakres przedmiotowych robót stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, która w myśl art. 3 pkt 6 ustawy jest budową. Przez budowę należy bowiem rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W doktrynie wskazuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej " przebudowy "- art. 3 pkt 7 a ustawy). Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy organy ustaliły, że przedmiotowe roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy decyzją o pozwoleniu na budowę nie dysponowali, to zachodziła podstawa do wszczęcia przez organ I instancji procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ I instancji umożliwił skarżącym zalegalizowanie samowoli budowlanej, nakładając na nich obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Jak wynika bowiem z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] (K-I-11), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom wstrzymanie rozbudowy przedmiotowego budynku, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia w terminie do 31.03.2014r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania gminy; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy zostali przy tym pouczeni, że w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy jest zobowiązany nakazać rozbiórkę rozbudowanej części budynku. Ponieważ, co jest bezspornym, skarżący w zakreślonym terminie nie wykonali nałożonych obowiązków, zasadnym było podjęcie decyzji o nakazaniu rozbiórki samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego jego części o wymiarach 2,60 x 6,22 m. W przypadku bowiem niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się art. 48 ust. 1, czyli organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę ( art. 48 ust.4). W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że stwierdzenie niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy pociąga za sobą obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji orzekającej o rozbiórce samowolnie wybudowanego (bądź rozbudowanego) obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyroki NSA z 23.05.2007r., sygn. akt II OSK 841/06 i z dnia 20.01.2009r., sygn. akt II OSK 1879/07). Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. Lektura materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy dowiodła, że wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że organ odwoławczy ocenił cały materiał dowodowy z zachowaniem reguł wskazanych w art. 80 K.p.a., dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.