II OSK 774/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 932/15 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 932/15, oddalił skargę S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] czerwca 2015 r. o wstrzymaniu prowadzonych przez skarżącego robót budowlanych związanych z budową budynku usługowo - handlowego na działce nr [...], położonej w Ł. i ustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone przez skarżącego roboty budowlane związane z budową budynku usługowo - handlowego na działce nr [...], położonej w Ł., z uwagi na istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją Starosty Ł. z [...] listopada 2011 r. projektu budowlanego, polegające na podniesieniu rzędnej posadowienia projektowanego obiektu budowlanego. Na skutek zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że nie wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. po raz kolejny wstrzymał prowadzone przez skarżącego roboty budowlane związane z budową budynku usługowo - handlowego na działce nr [...], położonej w Ł., z uwagi na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na podniesieniu rzędnej posadowienia projektowanego obiektu budowlanego na skutek podwyższenia rzędnej terenu działki budowlanej. Na skutek zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] grudnia 2013 r. Skarżący od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 604/14, uchylił to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie wyjaśniły w sposób rzetelny i przekonujący, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stwierdził, że organy administracji stoją na stanowisku, iż skarżący odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem zmienił rzędną terenu, która to zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Wskazał, że z protokołów oględzin wynika, iż organ pierwszej instancji dokonał przede wszystkim pomiarów poziomu terenu, poziomu izolacji ścian fundamentowych na działce inwestora, a ponadto rzędnych terenu działki inwestora oraz sąsiedniej działki nr [...]. Pomiary te pozwoliły na ustalenie jaka jest różnica warunków sytuacyjno - wysokościowych sąsiadujących ze sobą działek. Zdaniem Sądu pierwszej instancji poczynionych ustaleń organ administracji nie odniósł jednak w żaden sposób do zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności - jak uznał - "nie można stwierdzić w jaki sposób organ wyliczył różnicę poziomów terenu sprzed podwyższenia i po podwyższeniu, bowiem trudno jest odnaleźć punkty pomiarowe z oględzin na mapie wysokościowej załączonej do projektu budowlanego". Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, z projektu budowlanego nie wynika aby projektowany budynek miał być posadowiony na terenie o zróżnicowanej wysokości. Stwierdził, że "(p)rojekt i rysunek do niego załączony wskazują wręcz, że posadzka obiektu jest równa z poziomem terenu, co może oznaczać, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykonanie płaskiej posadzki, jak na rysunku projektu budowlanego, wymagało wyrównania terenu, gdyż projekt nie przewidywał wkopania obiektu poniżej poziomu działki. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że organ nie wyjaśnił na czym polega odstępstwo od projektu budowlanego w niniejszej sprawie". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. po raz kolejny wstrzymał prowadzone przez skarżącego roboty budowlane związane z budową budynku usługowo - handlowego na działce nr [...], położonej w Ł. Organ ustalił, że rzędne działki nr [...] wynoszą 121,92 m n.p.m. przy wschodniej ścianie budynku, 121,78 m n.p.m. przy wnęce we wschodniej ścianie i 121,79 m n.p.m. przy ścianie zachodniej. Ponadto ustalił, że na mapie sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki nr [...], uwidocznione są rzędne terenu od strony wschodniej w kierunku zachodnim odpowiednio w wysokości 121,80 m n.p.m., 120,40 m n.p.m. i 119,40 m n.p.m. oraz że w tym projekcie zagospodarowania działki nie wskazano rzędnej posadzki projektowanego budynku, jednak wynika z niego, w szczególności z rysunków na stronach 6 i 7 projektu, że posadzka została zaprojektowana na jednym poziomie, a teren przy budynku jest o 0,05 m poniżej projektowanego poziomu posadzki parteru. Rzędna posadzki powinna zatem, zdaniem organu, wynosić 120,45 m n.p.m. (120,40 + 0,05). Tymczasem rzędna ta wynosi 121,92 m n.p.m. Zdaniem organu administracji oznacza to, że w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmieniono rzędną terenu i tym samym zmieniono rzędną posadowienia projektowanego budynku. Na skutek zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] czerwca 2015 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. W szczególności stwierdził, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr [...] rzędna terenu miała wynosić 120,40 m n.p.m., natomiast z pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę (S. F.) w dniu 26 listopada 2013 r. wynika, że wynosi ona 121,92 m n.p.m. przy ścianie wschodniej budynku, 121,78 m n.p.m. we wnęce przy ścianie wschodniej oraz 121,79 m n.p.m. przy ścianie zachodniej. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że inwestor podwyższając rzędną terenu zmienił rzędną posadowienia budynku. W skardze skarżący zarzucał, poprzez powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, że nie zostało prawidłowo wyjaśnione, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym m.in. zarzucono, że organy administracji nie zastosowały się do wiążących je wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 604/14. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji zastosowały się do wiążących je wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 604/14. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazały zarówno sposób określenia rzędnych terenu, jak i metodę obliczeniową, obrazującą zmianę tego parametru w procesie inwestycji, a także odniosły powyższe ustalenia do danych projektowych. Ustalenia te, w ocenie Sądu pierwszej instancji, potwierdzają zaś, że skutkiem podwyższenia terenu była również zmiana rzędnych posadowienia budynku, określonych w projekcie zagospodarowania terenu. Skoro bowiem - jak wskazał - we wspomnianym projekcie wskazana została tylko jedna rzędna terenu (120,4 m od strony ściany południowej budynku), a projekt nie zakładał niwelacji terenu polegającej na jego podwyższeniu, zaś inwestor wyniósł teren na poziom od 121,78 m do 121,92 m, to oznacza to, że podwyższona została również rzędna posadzki (do poziomu 121,92 m), co z kolei wiąże się ze zmianą rzędnej posadowienia obiektu, określonej w projekcie zagospodarowania działki. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że okoliczność ta została przyznana przez inwestora, zarówno wówczas, gdy składał w lipcu 2014 r. projekt budowlany zamienny, w którym wskazano na zmianę rzędnej terenu, jak i wtedy, gdy w skardze wywodził o "niezgodnym z warunkami zagospodarowania i wiedzą techniczną" wadliwym opracowaniu projektu, powodującym posadowienie obiektu poniżej rzędnych ulicy sąsiadującej z działką od strony południowej oraz wschodniej. Dalej Sąd wyjaśnił, że każda budowa wymaga odpowiedniego przygotowania terenu oraz że częstokroć zachodzi też konieczność jego zniwelowania w odpowiedni sposób, tak by teren stał się równy na całej powierzchni. Może to się odbyć poprzez mechaniczne wyrównanie terenu lub może to polegać na nawiezieniu ziemi, lecz nie po to by teren podwyższyć, lecz po to by go wyrównać do punktu najwyższej rzędnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle projektu zatwierdzonego w niniejszej sprawie dopuszczalna była niwelacja poprzez podwyższenie terenu, ale do rzędnej 120,4 m, ponieważ taka rzędna została wskazana w projekcie zagospodarowania terenu. Wówczas też poziom posadzki (czyli poziom posadowienia budynku) znajdowałby się na wysokości 120,45 m (120,4 m + 0,05 m). Tymczasem inwestor dostosował poziom terenu do rzędnych drogi dojazdowej, które wynosiły około 121,6 - 121,7 m. W ten sposób rzędne terenu w obrysie budynku zostały podwyższone o ponad 1 m. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy nadzoru budowlanego zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 604/14, art. 36a ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez zastosowanie tego przepisu, mimo że nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez jej uwzględnienie albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 604/14. Istotne jest, że ta ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania dotyczyły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji dokładnie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, w szczególności związane z tym, jak w zakresie rzędnych terenu i posadowienia budynku został zaprojektowany budynek, którego dotyczy sprawa, oraz związane z tym, jak w tym samym zakresie budynek ten został wykonany. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie pozostawiają wątpliwości, że budynek został wykonany niezgodnie z projektem, gdyż rzędna jego posadowienia jest wyższa o ponad 1 m od tego, co zostało zaprojektowane. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę na to, że w istocie skarżący fakt ten przyznaje. Skarżący podaje też fakty, które wyjaśniają przyczynę zmiany rzędnej terenu (poprzez jego podwyższenie) i będącą tego skutkiem zmianę rzędnej posadowienia posadzki budynku. Otóż w skardze wskazuje, że budynek został zaprojektowany o 0,7 m niżej od przyległego terenu, co mogło powodować jego podtapianie (strona 3 skargi). Ta okoliczność wyjaśnia dlaczego skarżący podniósł poziom terenu, co też przyznaje w skardze (strona 5 skargi). Działanie skarżącego było zatem w pewnym sensie racjonalne i logiczne, jednakże niezgodne z prawem, gdyż po dostrzeżeniu takiego błędu w zatwierdzonym już pozwoleniem na budowę projekcie powinien był wystąpić o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. To, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym zarówno w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] listopada 2011 r.), jak i w chwili wydania zaskarżonego postanowienia ([...] września 2015 r.). Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Z kolei z drugiego z powołanych przepisów wynika, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Zatem każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym. Oznacza to, że nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzucono naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe stwierdzenie powoduje, że nie jest także zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu jest konsekwencją ustalenia, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 1a Prawa budowlanego, to należy stwierdzić, że art. 36a ust. 1 miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie o tyle, że stanowił on podstawę do przyjęcia, iż skarżący wobec istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego był zobowiązany do wystąpienia przed tym odstępstwem o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie rzędnych terenu i posadowienia budynku, zaś art. 36a ust. 1a w sprawie nie miał zastosowania, gdyż dotyczy on tak zwanego zgłoszenia robót budowlanych z projektem budowlanym, co w sprawie nie miało miejsca. Zatem, wskazana podstawa kasacyjna także jest niezasadna. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.