IV SA/Wr 1/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.W. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. I. W. (zwana dalej stroną skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej organem lub w skrócie Dyrektorem IAS) pisemną propozycję z dnia 22 maja 2017 r., nr [...], określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W., kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.). Strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności zarzuciła złożonej jej propozycji nieważność i bezprawność z uwagi na naruszenie przepisów art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajową Administrację Skarbową (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako ustawa wprowadzająca KAS lub w skrócie u.p.w.u.K.A.S.) oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz.1947 ze zm., dalej jako ustawa KAS lub w skrócie u.K.A.S.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Strona skarżąca zarzucił ponadto niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, podnosząc, że przedłożona stronie skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną. W tym zakresie wskazał, że ustawodawca nie przewidział kompetencji do składania przez dyrektorów administracji skargowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji. W ocenie organu złożenie propozycji pracy nie stanowi czynności materialno-technicznej i nie może być postrzegane jako czynność objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., ponieważ nie mieści się ona w sferze działania administracji publicznej i nie może być zaliczona do kategorii spraw administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 , poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 2 u.p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, przy czym granice kognicji rzeczowej sądu administracyjnego doprecyzowane zostały w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz w art. 4 u.p.p.s.a. (enumeracja pozytywna), a także w art. 5 u.p.p.s.a. (enumeracja negatywna). Zwrócić jednocześnie należy uwagę, iż badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 u.p.p.s.a. Przedmiotem złożonej w analizowanej sprawie skargi jest pisemna propozycja Dyrektora IAS z dnia 22 maja 2017 r. określająca stronie skarżącej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W. Ocena charakteru prawnego tej czynności organu musi zostać poprzedzona analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu. Jak wynika z przepisów ustawy wprowadzającej KAS Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2), która wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych mających siedzibę w tym samym województwie, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa wynikają (art. 160 ust.9). Stosownie zaś do art. 165 ust. 3 u.p.w.u.K.A.S. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 u.p.w.u.K.A.S. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S.). Zasadnym jest w tym miejscu zaakcentowanie, iż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą wprowadzającą KAS, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11). W ocenie Sądu taki sam charakter ma składana - w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. - pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jest to pismo proponujące stronie skarżącej nowe warunki zatrudnienia i to od niej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. W konsekwencji przyjąć należy, iż przedmiotowa propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, a w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Odnosząc się z kolei do głównej argumentacji skargi wskazać należy, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., koniecznym jest spełnienie następujących warunków: - po pierwsze, nie może być ona decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a.; - po drugie, musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - po trzecie, musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - po czwarte, musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - po piąte, musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Zarówno z treści pisma będącego przedmiotem osądu, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy) . Nie budzi żadnych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że będące przedmiotem sporu pismo nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Ponownie w tym miejscu wypada przypomnieć, że "inny akt lub czynność", o których mowa przepisie art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Reasumując, aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 u.p.w.u.K.A.S.). Konkludując powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi decyzję administracyjną bądź to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Stwierdzenie powyższego oznacza, że wniesienie w niniejszej sprawie skargi na pisemną propozycję z dnia 22 maja 2017 r. jest niedopuszczalne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.