II OSK 1087/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1014/16 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1014/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania wniósł sprzeciw po rozpatrzeniu zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy, na terenie działki o nr [...], złożonego przez S. R. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, iż projektowane gabaryty budynku wskazują, iż zgłaszane roboty wymagają pozwolenia na budowę, bowiem rozpiętość konstrukcji projektowanego budynku przekracza wartość określoną w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Jednocześnie organ wskazał, iż kluczowy jest fakt, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, który zakazuje na tym terenie zabudowy kubaturowej, wprowadzając zakaz lokalizacji obiektów budowlanych. Na skutek wniesionego przez S. R. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że na omawianym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - część B "Otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego" zatwierdzony uchwałą nr XV/117/V/2007 z dnia 22 maja 2007 r. Rady Miasta Poznania, nie przewiduje na terenie na którym znajduje się przedmiotowa działka możliwości zabudowy. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. R., zarzucając organowi naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że prawidłowa jest konstatacja organów, iż budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało – zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji do wniesienia sprzeciwu. Wskazał także, że nieodniesienie się organów do powołanych przez skarżącego orzeczeń o ile naruszyło prawo, to nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Orzeczenia te bowiem zostały wydane nie tylko w minionym stanie prawnym, ale i odmiennych stanach faktycznych – odniesiono się do zapisów miejscowych planów dla terenów stricte rolniczych. Zaś teren na którym skarżący planuje zabudowę terenem rolniczym nie jest. Teren ten jest terenem lasów, łąk, zieleni naturalnej i wód w klinie zieleni. Na tym terenie uchwałodawca expressis verbis wprowadził zakaz lokalizacji obiektów budowlanych (z irrelewantnymi w sprawie wyjątkami), a także zakaz rozbudowy i nadbudowy obiektów już istniejących. W takiej sytuacji nie sposób nakazu zagospodarowania istniejących na tym terenie użytków rolnych interpretować jako dopuszczenia wznoszenia obiektów budowlanych związanych z produkcja rolną. Nakaz ten zrealizowany ma zostać poprzez "zachowanie" tak istniejących użytków rolnych, jak i lasów, oczek wodnych, cieków naturalnych i rowów, a więc odczytywany być winien jako konieczność zachowania funkcji określonych terenów, niedopuszczalność zmiany tej funkcji. Dalej Sąd wskazał na to, że obszar objęty planem położony jest w zachodnim klinie zieleni Poznania – w dolinie potoku Bogdanka. Kliny zieleni w Poznaniu są unikalnym założeniem urbanistycznym powstałym w latach trzydziestych XX wieku i mającym na celu ochronę wód i, co szczególnie obecnie istotne, poprawę jakości powietrza w mieście poprzez umożliwienie jego swobodnego przepływu niezabudowanymi dolinami rzecznymi. Klin zachodni ma zaś znaczenie szczególne ze względu na dominujący zachodni kierunek wiatrów: umożliwia dopływ powietrza z zachodu poprzez kompleksy leśne w rejonie Jezior: Kierskiego, Strzeszyńskiego i Rusałki do centrum miasta. Priorytetem na obszarze objętym planem jest zatem zachowanie i ochrona istniejących walorów przyrodniczych i dążenie do zmniejszenia negatywnych skutków antropopresji na środowisko naturalne, nie zaś rozwój produkcji rolnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: - art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, pomimo że uwzględnienie definicji legalnej "terenów zielonych" przy wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było konieczne dla prawidłowego dokonania oceny, czy zamierzenie budowlane skarżącego zgłoszone dnia 1 sierpnia 2016 r. jest zgodne z przeznaczeniem działki nr [...], przewidzianym w tym miejscowym planie (Kz-ZO - tereny lasów, łąk, zieleni naturalnej i wód w klinie zieleni); - § 4 pkt 4 w zw. z § 12 pkt 1 miejscowego planu poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, nieuwzględniającej definicji legalnej "terenów zielonych" zawartej w akcie normatywny hierarchicznie wyższym w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, co doprowadziło do wyrażenia błędnego przekonania o niezgodności zamierzenia budowlanego skarżącego zgłoszonego dnia 1 sierpnia 2016 r. z miejscowym planem; - art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i dokonanie wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób oczywiście sprzeczny z zasadą proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a interesem społecznym, podczas gdy jej uwzględnienie jest niezbędne przy wprowadzaniu ograniczeń wykonywania prawa własności względem nieruchomości przez uchwalanie aktów planistycznych; - § 12 pkt 1 w zw. z § 19 pkt 1 i pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznanie, że mimo nakazu zachowania użytków rolnych na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako Kz-ZO, nie jest dopuszczalne lokowanie tam nowych obiektów budowlanych o przeznaczeniu ściśle rolniczym, choć przy uwzględnieniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej tych przepisów zasadnym jest sformułowanie konkluzji o dopuszczalności takiej zabudowy; b) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: - art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego i przyjęcie, że nie wykazano, aby działka nr [...] była wykorzystywana do celów rolnych, choć takie jej przeznaczenie wprost wynika z informacji z ewidencji gruntów i budynków oraz z umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 29 kwietnia 2016 r., którymi dysponowały zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji – nieorzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia te wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w przypadku ustalenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej w imieniu skarżącego oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Jednakże wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że realizacja planowanego przez skarżącego zamierzenia została poprzedzona dokonaniem zgłoszenia. Zgłoszenie o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane polega na zawiadomieniu organu administracji przez inwestora o zamiarze realizacji określonej budowy lub wykonania robót budowlanych, które na mocy art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymagają dokonania zgłoszenia. Organ ma 30 dni na rozpatrzenie zgłoszenia. Norma art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wskazuje, w jakich sytuacjach właściwy organ ma obowiązek wnieść sprzeciw. Dzieje się tak m.in. w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach tej sprawy nie jest kwestionowane, że planowana do zainwestowania działka leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – część B "Otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego", oznaczonym symbolem Kz-ZO, przeznaczonym na teren lasów, łąk, zieleni naturalnej i wód w klinie zieleni. W rozdziale II planu zatytułowanym "Ustalenia ogólne" zawarto zakaz zabudowy kubaturowej na terenach komunikacji i terenach oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem Kz-ZO, z wyjątkiem obiektów małej architektury - § 12 pkt 1 miejscowego planu. Również i w § 19 pkt 5 (rozdział III – "Ustalenia szczegółowe") tego aktu prawa miejscowego, dla terenu zieleni naturalnej i wód w klinie zieleni, oznaczonego symbolem Kz-ZO, zawarto zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń wodnych w rozumieniu przepisów odrębnych, z zastrzeżeniem pkt 6, w którym zawarto zakaz prowadzenia wszelkich prac ziemnych i budowlanych w obrębie obszaru cennego przyrodniczo, z wyjątkiem dopuszczonych przepisami odrębnymi. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawa miejscowego stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do trafności rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest prawidłowe. Trafnie bowiem organ stwierdził, że planowana inwestycja – budowa budynku gospodarczego o pow. zabudowy 32,5 m² (5m na 6,5m) na działce nr [...] narusza ustalenia miejscowego planu. Zakaz lokalizacji obiektów budowlanych na tym terenie jest w miejscowym planie wyartykułowany w sposób niebudzący wątpliwości. Stanowiska w tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zmieniają także przywołane w podstawach kasacyjnych postanowienia § 19 pkt 1 i 4 (pkt 1 – nakaz zagospodarowania poprzez zachowanie istniejących lasów, użytków rolnych, oczek wodnych, cieków naturalnych i rowów, z zastrzeżeniem pkt 2 – dopuszczenie pozostawienia dotychczasowej zabudowy na wskazanych działkach, bez prawa ich rozbudowywania i nadbudowy; pkt 4 – dopuszczenie zmiennego udziału różnego rodzaju użytkowania, o którym mowa w pkt 1, z wyjątkiem gruntów leśnych, których zasięg może być wyłącznie zachowany lub powiększany). Interpretacja postanowień § 12 pkt 1 w zw. z § 19 pkt 1 i 4 miejscowego planu nie pozwala na przyjęcie, jak wskazuje to skarga kasacyjna, że na terenie oznaczonym symbolem Kz-ZO dopuszczalne jest lokowanie nowych obiektów budowlanych o przeznaczeniu ściśle rolniczym. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia § 12 pkt 1 w zw. z § 19 pkt 1 i 4 miejscowego planu oraz § 4 pkt 4 w zw. § 12 pkt 1 tego planu. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody w sposób opisany w pkt a petitum skargi kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma bowiem to, że na terenie obejmującym działkę skarżącego miejscowy plan wyklucza lokalizowanie nowej zabudowy, z ściśle wymienionymi wyjątkami, których niniejsza sprawa nie dotyczy – a jednocześnie na zastosowanie w tej sprawie tych wyjątków nie wskazuje także skarga kasacyjna. To, że na omawianym terenie plan nakazuje zagospodarowanie poprzez zachowanie m.in. użytków rolnych oraz dopuszcza zmienny udział różnego rodzaju użytkowania o którym mowa w pkt 1, z wyjątkiem wskazanych gruntów leśnych, nie oznacza – wobec jednoznacznie sformułowanego w planie zakazu lokowania nowych obiektów kubaturowych (z wyjątkami, których niniejsza sprawa nie dotyczy) – wyprowadzenia z tych zapisów możliwości lokowania na tym terenie budynków gospodarczych o przeznaczeniu rolniczym. Zatem przywołane w sprawie powyższe zarzuty, jako całkowicie nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dodatkowo należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie naruszył art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sposób opisany skargą kasacyjną. Norma art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast stosownie do normy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 ww. ustawy możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze – wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie – być jasno sformułowane (zobacz: motywy do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2132/12). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie wykazała, by powyższe warunki nie zostały spełnione. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia ww. norm konstytucyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej, by Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w sposób opisany w pkt b. Stosownie do normy art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Zatem podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zaś przepis § 5 tego artykułu stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z powyższego wynika zatem, że odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania cywilnego może mieć miejsce w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (zobacz: Dauter B. [w:] Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., wyd. VI, 2016 – komentarz do art. 106). Tymczasem z akt sprawy sądowoadministracyjnej nie wynika, by Sąd pierwszej instancji przeprowadzał jakiekolwiek dowody uzupełniające z dokumentów. Przy czym zauważyć trzeba, że załączone do skargi kserokopie dokumentów i pism są jedynie powieleniem dokumentów i pism znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. A zatem zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że brak było podstaw do wyeliminowania przez Sąd pierwszej instancji obu zakwestionowanych w sprawie decyzji. Tym samym nie doszło do naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., skoro zaskarżona decyzja, co już wyżej jednoznacznie przesądzono, w pełni odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.