I OSK 1930/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1220/17 w sprawie ze skargi J.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. prostuje z urzędu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1220/17 datę i numer zaskarżonego postanowienia poprzez wpisanie w miejsce słów "z dnia [...] października 2017 r. Nr [...]" słów: "z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1220/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w całości postanowienie Starosty T. z dnia [...] lipca 2017 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne J.Z., zatrzymania jego prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający. Komendant Wojewódzki Policji skierował dnia [...] maja 2017 r. do Starosty dwa wnioski: o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami oraz o skierowanie na badania psychologiczne. Oba wnioski uzasadnione zostały otrzymaniem przez skarżącego łącznie 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy wydruk z sieci informacyjnej o wydanych w UE prawach jazdy (RESPER) ustalił, że skarżącemu wydano dwa prawa jazdy: [...] czerwca 2007 r. przez Starostę T. i [...] maja 2017 r. przez [...] organ O. w S. W tej sytuacji Starosta wszczął dnia [...] czerwca 2017 r. postępowania administracyjne w sprawie zatrzymania J. Z. prawa jazdy w trybie art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541) oraz w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.) i art. 99 ust. 1 pkt 1 w z zw. z art. 49 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm.) zawiadamiając o tym fakcie skarżącego. Działając z urzędu, postanowieniem z 4 lipca 2017 r. Starosta zawiesił postępowania ww. sprawach wskazując w uzasadnieniu, że wystąpił do O. na S. o udzielenie informacji jakie kategorie prawa jazdy zostały wydane skarżącemu. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ podał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.). Po wniesieniu zażalenia, w którym skarżący domagał się uchylenia postanowienia i umorzenia postępowań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżone postanowienie. Przyczyną uchylenia było jednak uznanie, że wystąpienie do słowackiego organu z prośbą o informację, nie było "zagadnieniem wstępnym" upoważniającym do zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium działania Starosty miały charakter jedynie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego o braku właściwości polskich organów – Starosty T. wobec posiadania przez skarżącego miejsca zamieszkania na S. i [...] prawa jazdy – Kolegium powołało się na inne, podobne, sprawy i wskazało, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akceptuje się pogląd o właściwości starosty w sprawach związanych z kontrolnym sprawdzeniem kwalifikacji lub stanu zdrowia obywateli polskich mających miejsce zamieszkania za granicą czy też posiadających zagraniczne prawo jazdy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia. Skarżący wskazał na art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ zgodnie z Dyrektywą 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 403, str. 18 z późn. zm.) jedynie państwo stałego miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy uprawnione było do podjęcia środków je ograniczających lub unieważniających. Zarzucił ponadto naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 powołanej ustawy poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania przez Kolegium, a także lakoniczne uzasadnienie w zakresie dotyczącym właściwości polskich organów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczyło bezpośrednio zawieszenia postępowania. Jednakże przedmiotem sporu była przede wszystkim właściwość polskich organów w sprawie dotyczącej sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami polskiego obywatela poruszającego się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie [...]. Skarżący nie negował bowiem poglądu Kolegium, że wystąpienie o informacje do słowackich organów w celu ustalenia do kierowania jakiego typu pojazdami uprawniało słowackie prawo jazdy, nie jest "zagadnieniem wstępnym" dającym podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji również podzielił ten pogląd. W rozpatrywanej sprawie organ słowacki miał jedynie udzielić informacji o zakresie uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie wydanego dokumentu prawa jazdy. Słusznie więc Kolegium uznało, że był to jedynie etap postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że zgromadzony materiał dowodowy budzi wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i to nie tylko co do zakresu uprawnień do kierowania pojazdami. Nie do końca jest bowiem jasne dla Sądu jakim (kiedy wydanym) [...] prawem jazdy skarżący się posługiwał. Uzasadnione więc było, co do zasady, wystąpienie przez Starostę o informację do organu [...]. Sąd zauważył również, że wątpliwości budzą twierdzenia skarżącego o stałym miejscu zamieszkania na S. Skarżący wymeldował się z pobytu stałego w S. [...] września 2010 r. i nie posiadał formalnie na terenie Polski stałego miejsca zamieszkania (k. 6 akt administracyjnych starostwa). Jednakże korespondencja kierowana początkowo na poprzedni adres skarżącego (w Polsce), była przez niego odbierana osobiście lub przez dorosłego domownika (k. 4a i 10 akt administracyjnych starostwa). Skarżący negując w ogóle możliwość zatrzymania [...] prawa jazdy i sprawdzania przez polskie organy kwalifikacji do kierowania pojazdami na terenie Polski, powołał się w tym zakresie na posiadanie stałego miejsca zamieszkania na terytorium S. Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt czy skarżący, posiadał "miejsce zamieszkania" w Polsce czy też na Słowacji, nie miał znaczenia dla możliwości prowadzenia postępowania przez Starostę. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126 przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy. Takimi przepisami krajowymi jest m.in. § 2 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) stanowiący, że do ewidencji wpisuje się kierowcę, który kierując pojazdem silnikowym lub motorowerem, dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego. Do ewidencji tej, zgodnie z § 2 ust. 2 nie wpisuje się osób nieposiadających polskiego obywatelstwa i karty pobytu. Skarżący polskie obywatelstwo posiada, a więc prawidłowo został wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Skoro tak, to zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym skarżący mógł podlegać kontrolnemu sprawdzeniu w zakresie kwalifikacji po skierowaniu przez starostę na wniosek Komendanta po przekroczeniu 24 punktów karnych. Przepis ten nie wyłącza takiego uprawnienia w stosunku do osób, które posługują się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej prawem jazdy wydanym przez inne państwo członkowskie. Z tych samych powodów możliwe było zastosowanie art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami dającego podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł akceptowaną możliwość stosowania ww. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami na zasadzie ww. art. 11 dyrektywy 2006/126. Wobec powyższego za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 105 § 1 w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez wydanie w zaskarżonej sprawie postanowienia przez organ polski, podczas gdy właściwe były organy słowackie, a "polskie" postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Niezasadne były również zarzuty naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu swojej właściwości. Faktem jest, że zaskarżone postanowienie skrótowo wskazywało na właściwość działania w sprawie polskich organów – niemniej jednak lakoniczność uzasadnienia w tym zakresie nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. J.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy, a to: a. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, K.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi w związku z mylnym uznaniem, iż organ nie naruszył postanowień art. 7, 77, 107 K.p.a. pomimo niewyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie miejsca zamieszkania skarżącego w kontekście postanowień art. 11 ust. 2 oraz 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy, czego skutkiem było uznanie, iż powyższe przepisy mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, czego dalszym skutkiem było skierowanie Skarżącego na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, zatrzymanie prawa jazdy wydanego przez organ słowacki oraz skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikację; b. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania wobec prowadzenia postępowania administracyjnego przez niewłaściwy organ; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego a to : a. art. 11 ust. 2 oraz art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że fakt, czy skarżący posiada miejsce zamieszkania w Polsce czy na Słowacji nie ma znaczenia dla możliwości prowadzenia postępowania przez Starostę, w sytuacji gdy z postanowień art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126 w sprawie praw jazdy wynika jednoznacznie, iż to wyłącznie państwo członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami, co prowadzi do wniosku, że polski organ administracyjny w ogóle nie powinien był podejmować czynności wobec Skarżącego z uwagi na brak jego zamieszkiwania na terytorium państwa polskiego; b. art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy implementowana niniejszą ustawą Dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ze względu na brak miejsca zamieszkania Skarżącego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, wyłącza możliwość zastosowania tegoż przepisu. Mając powyższe na względzie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie przepisu art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 j.t.) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji ich nie stosował. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie, które w ocenie autora skargi kasacyjnej, zostało wydane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to jest: art. 7, art. 77, i art. 107, z uwagi na niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie miejsca zamieszkania skarżącego należy uznać za niezasadne. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo podstaw do umorzenia postępowania wobec prowadzenia postępowania przez niewłaściwy organ. Podkreślenia bowiem wymaga, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń faktycznych tylko wówczas mogą mieć wpływ na wynik sprawy, gdy odnoszą się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Powyższej cechy nie można przypisać zarzutom procesowym sformułowanym przez autora skargi kasacyjnej. Brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 oraz art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L.2006.403.18), zwanej dalej: "dyrektywą". W rezultacie wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 978) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Stosownie do art. 11 ust. 2 dyrektywy przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy. Przyjmuje się, że wskazana dyrektywa, wprowadzając w art. 11 ust. 2 wyjątek na rzecz terytorialności, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno – karnych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2342/14, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skierowanie na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub przeciwwskazań do kierowania pojazdami dotyczy sfery administracyjno- karnej związanej z bezpieczeństwem publicznym, poddanym nadzorowi policji lub innych organów. Organy policji dokonują kontroli i ewidencji tych wykroczeń i takie też rozumienie zasady terytorialności mieści się w zakresie dyspozycji przepisu art. 11 ust. 2 dyrektywy. Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, regulującego kwestię skierowania kierowcy na badania psychologiczne, nie wynika by swoim zakresem miał on obejmować wyłącznie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest bowiem również krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). W rezultacie należy przyjąć, że przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami znajduje zastosowanie również wobec kierowców posługujących się dokumentem prawa jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w sytuacji gdy ww. kierowcy są obywatelami polskimi. Z kolei przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., 488) wyłącza z procedury wpisywania do ewidencji tylko tych kierowców, którzy nie są obywatelami polskimi. Skoro skarżący jest obywatelem polskim, przekroczył limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz posługuje się prawem jazdy wydanym w innym państwie członkowskim, zatem podlega on regulacji art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że miejsce zamieszkania skarżącego w Polsce, czy też [...]. nie miało znaczenia dla możliwości prowadzenia postępowania przez polskie organy. Inaczej rzecz ujmując miejsce zamieszkania skarżącego nie stanowiło okoliczności istotnej z punktu widzenia przepisów dotyczących skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie powyższe uznał zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji za zgodne z prawem, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. O oddaleniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 184 P.p.s.a. Zgodnie z art. 156 § 1 P.p.s.a. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 P.p.s.a.). NSA zwrócił uwagę, że w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie wskazano datę i numer, będącego przedmiotem skargi, postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., jako "z dnia [...] października 2017 r., SKO. [...]" zamiast prawidłowego "z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr SKO. [...]". Mając na uwadze, że wskazana powyżej nieprawidłowość ma charakter niedokładności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.