I OSK 2000/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1224/17 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie [...] w R. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1224/17, w wyniku rozpoznania spawy w trybie uproszczonym, oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] (dalej: organ I instancji) ustalił, że świadczenia rodzinne pobrane przez A. K. (dalej również: skarżąca; strona) w kwocie [...] zł są świadczeniami rodzinnymi nienależnie pobranymi i zobowiązał skarżącą do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, naliczonymi do dnia zapłaty. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] umorzył część kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami w wysokości [...] zł, a pozostałą do spłacenia kwotę tych świadczeń wraz z odsetkami rozłożył na 36 rat płatnych do końca każdego miesiąca począwszy od lipca 2017 r. W pozostałym zakresie organ wniosku skarżącej nie uwzględnił. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2017 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania za pośrednictwem organu I instancji w terminie 14 dni od jej otrzymania. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca nadała w placówce operatora pocztowego odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium; organ II instancji) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że skarżąca złożyła odwołanie po upływie 14-dniowego terminu do jego wniesienia, który upłynął w dniu [...] lipca 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) strona, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. WSA w Rzeszowie, motywując swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że stosowanie do art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Sąd wojewódzki za bezsporne uznał, że skarżąca osobiście odebrała decyzję organu I instancji w dniu [...] lipca 2017 r., poświadczając ten fakt na zwrotnym potwierdzeniu odbioru własnoręcznym podpisem, a zawarte w tej decyzji pouczenie co do terminu i sposobu wniesienia odwołania było prawidłowe i nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd stwierdził, że skoro skarżąca odebrała decyzję w dniu [...] lipca 2017 r., to termin do wniesienia odwołania upływał z końcem dnia [...] lipca 2017 r. (wtorek). Zdaniem Sądu, z uwagi na to, że skarżąca nadała odwołanie w placówce operatora pocztowego w dniu [...] lipca 2017 r., organ II instancji prawidłowo wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji, Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, sąd administracyjny ogranicza się jedynie do zbadania prawnych przesłanek wydania takiego postanowienia. W tej sytuacji Sąd wojewódzki stwierdził, że odwołanie się w skardze do wartości konstytucyjnych, dotyczących pomocy państwa rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, należało uznać za całkowicie chybione. Natomiast w stosunku do argumentacji strony, że uchybienie terminu nie nastąpiło z winy skarżącej, Sąd wyjaśnił, że kwestia ta również nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż okoliczności te mogłyby być ewentualnie rozważane w ramach postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W takich warunkach WSA w Rzeszowie uznał, że kwestionowane postanowienie nie narusza prawa, wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Rzeszowie w całości, A. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: I. art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a., a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania istotnych dla nich kwestii; II. art. 7 k.p.a. poprzez niezapoznanie się przez Sąd z materiałem dowodowym i jego nieuwzględnienie oraz brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy; III. art. 77 k.p.a., a to poprzez brak działania, które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego; IV. art. 6 k.p.a., a to poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa. Ponadto strona zarzuciła "[zaskarżonemu] postanowieniu (...) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 Konstytucji (...) poprzez odebranie rodzinie skarżącej możności wniesienia odwołania" (pkt V). Tak sformułowane zarzuty zostały umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim poprzez odwołanie się do poglądów dotyczących wykładni przepisów regulujących prowadzenie postępowania dowodowego przez organ administracyjny. Skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania", ewentualnie zaś "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę wyroku poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] lipca 2017 r. (...)". Strona wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy; Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej – zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem. Skarga kasacyjna została w niniejszym przypadku oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., obejmując cztery zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz jeden dotyczący naruszenia prawa materialnego. W istocie jednak zarzuty podniesione w ramach procesowej podstawy kasacyjnej można odnieść do wspólnego przedmiotu, jakim jest nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, w tym postępowanie wyjaśniające, z naruszeniem zasad i innych przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6-9 i art. 77 k.p.a. Wobec tego Sąd odwoławczy nie będzie odrębnie omawiał każdego z tych zarzutów, lecz odniesie się do nich łącznie, z jednym wyjątkiem dotyczącym art. 7 k.p.a. Na wstępie rozważań dotyczących obydwu przytoczonych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadniczo wszystkie zarzuty powołane w ramach tych podstaw okazały się pod względem formalnym i metodologicznym wadliwie skonstruowane. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał postaci naruszenia prawa w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Tymczasem skarga kasacyjna wymaga klarownego przedstawienia, jaką postać przybrało naruszenie konkretnych przepisów wskazanych w poszczególnych zarzutach podstawy kasacyjnej przez sąd pierwszej instancji. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprawdzie osobno nie wymienia – jak ma to miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawa materialnego w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – rodzajów naruszenia prawa procesowego, jednakże nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania, jak i prawa materialnego mogą zatem być naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. W świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. odrębną podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i odrębną podstawą jest naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tym, że sąd popełnia błąd subsumcji, tj. podciąga pod ustalony stan faktyczny niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, dostępny jw.). Dodatkowo, w przypadku zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. stanowisko M. Niezgódki-Medek dotyczące art. 174 pkt 2 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019 – tezy 15-17 i powołane tam orzecznictwo). Tylko w takim przypadku można mówić o wypełnieniu obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to zgodne też z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.). Trzeba również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej w redagowaniu treści zarzutów tego wysoce sformalizowanego środka odwoławczego. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Sąd odwoławczy nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź też wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny jw.). Z uwagi na stwierdzone uchybienia konstrukcyjne skargi kasacyjnej, wniesiony środek odwoławczy w istocie wymykał się spod kontroli instancyjnej wykonywanej przez Sąd odwoławczy. W tych warunkach merytoryczne rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej w istocie sprowadzałoby się do niedopuszczalnego zastąpienia strony w formułowaniu treści środka odwoławczego. Pomimo stwierdzonych wad wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jednak odnieść się do zarzutów zgłoszonych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. Sąd kasacyjny uznał, że przysłuży się to zwiększeniu komunikatywności niniejszego uzasadnienia, z odpowiednim poszanowaniem konstytucyjnego prawa do sądu, jak też może mieć znaczenie dla ogólnie pojmowanej kultury prawnej. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej w treści sformułowanych podstaw kasacyjnych i w ich uzasadnieniu część uchybień dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej przypisał bezpośrednio Sądowi wojewódzkiemu. W szczególności dotyczy to zarzutu nr II, w którym wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niezapoznanie się przez Sąd z materiałem dowodowym i jego nieuwzględnienie oraz brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Z kolei w uzasadnieniu strona podniosła, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji co do tego, że skarżąca nie zachowała czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, "narusza przepisy prawa procesowego, gdyż Sąd nie przeprowadził w celu ustalenia stanu faktycznego żadnych dowodów w niniejszej sprawie, lecz jedynie oparł się na ustaleniach organu". Takie sformułowanie zarzutu i argumentacji przedstawionej na jego poparcie pomija istotę zasad, na jakich sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności organów administracji. Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań prawnych, odwołując się do przepisów ustrojowych, trafnie zwrócił uwagę na to, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i w ramach tej kognicji bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd administracyjny co do zasady nie ustala zatem stanu faktycznego, nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie stosuje wprost przepisów procedury administracyjnej, lecz sprawdza, czy wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone i czy odbyło się to z poszanowaniem przepisów postępowania. Dlatego też Sąd I instancji nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, i zupełnie trafnie oparł się na ustaleniach organu, skoro nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest adresatem przepisu art. 7 k.p.a., wobec czego zwalczanie ewentualnych uchybień procesowych związanych z przyjętym przez sąd wojewódzki stanem sprawy, który został uwzględniony przy wykonywaniu kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu administracyjnego, wymagało przywołania konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Takiego wskazania w samym zarzucie nr II, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niewątpliwie zabrakło. Po drugie, trzeba podkreślić, że strona skarżąca nie przedstawiła Sądowi wojewódzkiemu ani jednej okoliczności, która mogłaby podważyć ustalenia faktyczne organu istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej, zarzuty sformułowane w ramach punktów I, III i IV, których przedmiotem było zakwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie zawierały żadnego wskazania, jak taki rzeczywisty stan powinien się przedstawiać. Autor skargi kasacyjnej, posługując się ogólnikami, nie sformułował jakiegokolwiek argumentu, który dotyczyłyby okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o datę doręczenia stronie decyzji – [...] lipca 2017 r., dzień wniesienia odwołania od decyzji – [...] lipca 2017 r. i upływ terminu do wniesienia odwołania – [...] lipca 2017 r. Zabrakło też odniesienia się do treści przepisów art. 134 oraz art. 129 § 2 k.p.a., które stanowiły podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Przepisy te zostały wprawdzie przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże strona uczyniła to w nawiązaniu do zarzutu nr II, w którym zarzucono Sądowi I instancji niezapoznanie się z materiałem dowodowym i jego nieuwzględnienie oraz brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego. Takie sformułowanie przedmiotowego zarzutu, jak to już wspomniano, pomijało istotę kontroli sądowoadministracyjnej. Nadto, część poglądów przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej w ogóle nie przystawała do realiów przedmiotowej sprawy, jak np. ogólne rozważania dotyczące powołania biegłych z zakresu tej dziedziny, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca nie wskazała żadnych wątpliwości natury faktycznej, których wyjaśnienie wymagałoby wiedzy specjalistycznej. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia "przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 Konstytucji (...) poprzez odebranie rodzinie skarżącej możności wniesienia odwołania" trzeba podkreślić, że Sąd I instancji zajął w tej kwestii całkowicie trafne stanowisko i nie ma potrzeby go tu powtarzać. Sąd odniósł się przy tym do podnoszonej w skardze kwestii uchybienia terminu bez winy strony, uznając ją za pozbawioną wpływu na wynik niniejszej sprawy. Słusznie też Sąd wojewódzki zauważył, że okoliczności te mogłyby być rozważane w ramach postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest zatem prawdą, że Sąd I instancji nie odniósł się do tej okoliczności, jak to podniosła strona w skardze kasacyjnej. Przeciwnie, Sąd wojewódzki jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko co do tej kwestii, zaś skarżąca w ogóle nie podjęła z Sądem rzeczowej polemiki w tym względzie. W świetle przedstawionych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca nieskutecznie zakwestionowała rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego i nie wykazała, że po stronie Sądu I instancji wystąpiły jakiekolwiek uchybienia, które miałyby istotny wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. W ocenie Sądu odwoławczego skarżąca sformułowała gołosłowną tezę, że działanie organów administracyjnych w niniejszej sprawie nosi znamiona naruszenia prawa, jak również, że rozstrzygnięcie Sądu narusza przepisy prawa procesowego i materialnego. Skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to wniesiony środek odwoławczy podlegał oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.