II OSK 2395/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2465/17 w sprawie ze skargi G.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz G.P. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2465/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), Wójt Gminy J. ustalił warunki zabudowy dla działki nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...], dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył skarżący. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że jest właścicielem działki nr [...], położonej w sąsiedztwie terenu ww. inwestycji. Jego nieruchomość podlega niekorzystnemu oddziaływaniu w związku z zapoczątkowaniem procesu intensywnej i niezgodnej z przepisami zabudowy mającej miejsce w bezpośredniej okolicy. To niekorzystne oddziaływanie wynika ze zmniejszania się powierzchni biologicznie czynnej na działkach sąsiednich, usuwania drzewostanu z tych działek, czy też podnoszenia ich poziomu w trakcie prac budowlanych, co powoduje zmiany stosunków wodnych w okolicy, w tym również na działce skarżącego, która – jak podniósł – "w niedługim czasie może być zalewana i podtapiana wodami opadowymi spływającymi z sąsiednich nieruchomości". Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, gdyż jego działka nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma być lokalizowana planowana inwestycja. Położona jest ona po przeciwnej stronie działki inwestycyjnej, oddzielonej drogą (którą stanowi m.in. działka nr ewid. [...]). Natomiast planowana zabudowa dwoma budynkami jednorodzinnymi działki inwestycyjnej nie wpłynie na działkę skarżącego nr [...]. W przypadku z kolei ewentualnego zalewania działki skarżącego wodami opadowymi z innych działek, na co wskazuje we wniosku skarżący, może się on zwrócić się do właściwego organu z żądaniem wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w przypadku nieruchomości nieprzylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego występowania w charakterze strony tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym. Działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a planowana inwestycja stanowi inwestycję budowlaną o funkcji mieszkaniowej (dom jednorodzinny), nie zaś inwestycję o przeznaczeniu usługowym, bądź produkcyjnym, zatem nie będzie negatywnie oddziaływać na otoczenie. Odnosząc się zaś do argumentów, że istnieje potencjalna możliwość zalewania nieruchomości skarżącego, wskutek zmiany przez planowaną inwestycję stosunków wodnych oraz potencjalne trudności w spełnieniu norm jakości przez ekologiczne gospodarstwo skarżącego, Kolegium stwierdziło, że powyższe nie uzasadnia interesu prawnego skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G.P., zarzucając zakwestionowanemu postanowieniu organu naruszenie: art. 28 i art. 10 k.p.a.; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 7 k.p.a., art. 7, 75 § 1, 77, 78 i 80 k.p.a.; art. 8, 9, 11 oraz art. 107 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 156 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż są sytuacje, w której stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Ale w takiej sytuacji ten interes prawny należy bezwzględnie wykazać. W tej sprawie Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego. Planowana inwestycja nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącego, a znajduje się po przeciwnej stronie i oddzielona jest drogą. Nie stanowi ona ani zabudowy usługowej, ani zabudowy produkcyjnej - jest inwestycją mieszkaniową jednorodzinną, a zatem co do zasady jej oddziaływanie zamyka się w granicach działki, na której ma być lokalizowana. Inwestycja nie stanowi także przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trudno dopatrzeć się uciążliwości budynku o funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna), które mogłyby wpłynąć na wykonywanie prawa własności przez skarżącego. Również planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa ekologicznego. Wpływu na nieruchomość skarżącego nie można też wywieść z gabarytów planowanej inwestycji - nie jest to zabudowa o dużych gabarytach. W zakresie współistnienia zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oczywistym jest, iż planowana zabudowa zagrodowa obejmująca także budynki gospodarcze i budynki związane z produkcją rolną, mogłaby stanowić nadmierną uciążliwość dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nieoczywistym jest jednak uciążliwość potencjalnej zabudowy mieszkaniowej dla istniejącej zabudowy zagrodowej. Dalej Sąd podniósł, iż w jego ocenie charakter inwestycji nie wskazuje, by miała ona zakłócić stosunki wodne w okolicy. Zaś potencjalna możliwość naruszenia prawa wodnego w trakcie realizacji inwestycji nie uzasadnia przyznania podmiotom, które z tego tytułu mogłyby ponieść ewentualną szkodę, przymiotu strony na wstępnym etapie postępowania inwestycyjnego. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, iż budowa domu jednorodzinnego z zachowaniem przepisów prawa wodnego wpływa na sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i automatycznie przyczyni się do zmiany stosunków wodnych na jego gruncie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego okoliczności (w tym sygnalizowane problemy zagęszczenia zabudowy i potencjalnych konfliktów sąsiedzkich) wskazują na istnienie interesu faktycznego po jego stronie. Również odwoływanie się do ochrony szeroko pojętego środowiska naturalnego, zaburzenia gospodarki wodnej w okolicy inwestycji, czy wskazanie na ewentualne wystąpienie konfliktów sąsiedzkich nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania w niniejszej sprawie. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw osób trzecich i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Zdaniem Sądu nie ma również znaczenia dla rozpoznania sprawy niniejszej podniesiona przez skarżącego okoliczność stwierdzenia nieważność innej decyzji o warunkach zabudowy (nr [...]) dla nieruchomości położonej w sąsiedztwie zarówno działki inwestycyjnej, jak i skarżącego. Każda sprawa rozpoznawana jest indywidualnie, a dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia istnienia bądź też nie interesu prawnego skarżącego nie ma w ogóle zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając w całości wydany wyrok. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie orzeczenia, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy (brak rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd wydając orzeczenie pominął część materiału dowodowego z akt sprawy, co spowodowało dokonanie przez Sąd niewłaściwej oceny w zastosowaniu przez organ przepisu art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. do stanu faktycznego niniejszej sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi, mimo że w toku postępowania organy ustaliły stan faktyczny sprawy wadliwie oraz pominęły istotne dla tej sprawy dowody i nie wyjaśniły należycie okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi o naruszeniu przez te organy art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 80 (niedostrzeżenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania), co w konsekwencji istotnie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy; 4/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 61a k.p.a. przez nienależyte sprawowanie kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz nierozważenie całego materiału zebranego w aktach sprawy co znalazło wyraz w uzasadnieniu, w tym poprzez nieuprawnione stwierdzenie (błędna ocena prawna), że zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie była nieuzasadniona; 5/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, z uwagi na wskazane w niej argumenty prawne i faktycznie; 6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w toku postępowania doszło do naruszeń prawa materialnego skutkujących wydaniem wadliwego postanowienia, zatem skarga powinna zostać uwzględniona; II. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie: art. 140 k.c. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd niezasadnie uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., bowiem nie ma interesu prawnego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], a stanowisko to w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za usprawiedliwiony należało uznać w okolicznościach tej sprawy przede wszystkim zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., przywołany we wniesionym środku odwoławczym. W orzecznictwie wskazuje się, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego, może nastąpić tylko wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania, można jednoznacznie stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony (por. wyrok NSA z 25.10.2018 r. sygn. akt II OSK 257/17). Przyznanie jednostce statusu strony w niniejszym postępowaniu reguluje art. 28 k.p.a., stanowiąc iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przepis ten wyznacza przesłanki, od których spełnienia uzależniony jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie. Jednostka ma status strony jeżeli w sprawie ma interes prawny lub obowiązek prawny. Wyznaczone w art. 28 k.p.a. przesłanki wymagają wyprowadzenia w oparciu o przepisy prawa materialnego, które są podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy prawa materialnego nie ustanawiają wprost przyznania interesu prawnego w sprawie. Do wyjątkowej regulacji należy regulacja ustanawiająca expressis verbis zakres podmiotów, którym przysługuje interes prawny. Takiej jednak regulacji nie przyjmuje art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiera reguła ogólna zawarta w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Artykuł 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje interes prawny jednostkom, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości w zagospodarowaniu tej nieruchomości, ale też interes prawny przy zagospodarowaniu nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, do której przysługuje im tytuł prawny. Ten interes prawny ma nadto oparcie w obronie przy ustaleniu spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W takim przypadku jednostce należy zapewnić czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem rozpoznawczym w sprawie narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny (zobacz: wyrok NSA z 26.06.2019 r. sygn. akt II OSK 2116/17). W sprawie nie ustalono, czy w okolicznościach sprawy skarżącemu przysługuje interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, akceptującego wywody organu, iż skoro nieruchomość skarżącego nie przylega bezpośrednio do działki przeznaczonej do zainwestowania – działki są oddzielone drogą, jest to inwestycja polegająca na budowie domów jednorodzinnych (dwóch), a więc niewielka gabarytowo, to z pewnością po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie może przesądzać o braku interesu prawnego z uwagi na ustalenie zapewnienia dobrego sąsiedztwa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny także i zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż jak już wyżej wskazano, brak pełnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego nie dał podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., to w takiej sytuacji oddalenie wywiedzionej przez skarżącego skargi nie może zostać zaaprobowane. Wprost przeciwnie, wadliwe zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. normy art. 61a § 1 k.p.a., nakazywało skargę uwzględnić. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż w świetle powyższego pozbawione są one doniosłości prawnej, co czyni zbędnym ustosunkowanie się do nich. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok nie może się ostać. Zaś w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę. Jak już wyżej wskazano wywiedziona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ administracji wadliwie zastosował konstrukcje prawną z art. 61a § 1 k.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie wniósł w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie. Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji.