II OSK 1148/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 968/16 w sprawie ze skargi Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prezydenta m.st. Warszawy uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 7 maja 2013 r. wpłynął do Prezydenta m. st. Warszawy wniosek [...] o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz budynku gospodarczo – garażowego na dz. nr ew. [...]. Pismem z dnia 24 maja 2013 r. (po 17 dniach od wpływu wniosku) organ poinformował strony o wszczęciu postępowania, a pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. (po 52 dniach od wpływu wniosku) zawiadomił o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W dniu [...] sierpnia 2013 r. (po 104 dniach od wpływu wniosku) Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na rozbiórkę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanego dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy karę pieniężną w wysokości 19.500 zł za postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem Wojewody, Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się 39 dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, co skutkuje karą pieniężną w ww. kwocie (39 dni x 500 zł = 19 500 zł). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta m.st. Warszawy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożył Prezydent m.st. Warszawy zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 K.p.a., art. 44 § 4 K.p.a. oraz art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podlegała ona uwzględnieniu z innych przyczyn niż w niej przedstawione. Analizując cel wprowadzenia regulacji z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, szczególnie w świetle konieczności ochrony inwestora przed zbyt długim procedowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, Sąd zauważył, że żaden z przepisów Prawa budowlanego dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego nie zawiera odesłania do jego odpowiedniego stosowania. Art. 31 reguluje kwestie związane z rozbiórką budynków (pozwoleniem, zgłoszeniem), budowli, obiektów budowlanych; nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę; termin rozpoczęcia robót zabezpieczających i rozbiórkowych, art. 32 ust. 1 i 2 cyt. ustawy określa m.in. warunki wydania pozwolenia na rozbiórkę, w art. 33 ust. 4 wymieniono załączniki niezbędne do wydania pozwolenia na rozbiórkę. W przepisach tych wyraźnie wyodrębniono wymogi, jakie muszą być spełnione przy wydaniu pozwolenia na rozbiórkę i przy wydaniu pozwolenia na budowę. Podkreślając natomiast, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej, Sąd przyjął, że skoro wolą ustawodawcy było, aby kara wymieniona w art. 35 ust. 6 dotyczyła wyłącznie nieterminowego wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, to przepis ten nie znajduje zastosowania do decyzji wydawanych w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Z tych względów organy dokonały błędnej wykładni omawianego przepisu, co skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie "art. 145 § pkt 1 lit. a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r.) w zw. z "art. 3 ust. pkt 12" oraz pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na uznaniu, że do sprawy, której przedmiotem jest rozbiórka obiektu budowanego nie ma zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu do stanu faktycznego sprawy, 2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy organy prawidłowo zastosowały przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w sprawie, której przedmiotem była rozbiórka obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto organ zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę): "W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa". Jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, przepis ten stanowi realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., chociaż zawiera odrębną w stosunku do art. 35 § 3 K.p.a. regulację ustanawiając dłuższy (65 dniowy) niż termin rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej. Jako przepis szczególny winien zatem być interpretowany literalnie (ściśle) zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) tym bardziej, że regulacje dotyczące pozwolenia na rozbiórkę przewidziane w art. 31 Prawa budowlanego w żadnym zakresie się do niego nie odwołują. Powyższa wykładnia, prezentowana przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jest również słuszna z tego względu, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza sankcję w przypadku uchybienia przewidzianemu w nim terminowi. Stosowanie zaś kar w ramach nadzoru administracyjnego wymaga wyraźnej podstawy prawnej jej nałożenia, a nie zaś jej tworzenia w drodze wykładni. Bez znaczenia zatem pozostawało odwoływanie się przez organ odwoławczy do pojęć "robót budowlanych" i "pozwolenia na budowę" z art. 3 pkt 7 i 12 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić postawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 35 ust. 6 w związku z art. 3 pkt 12 i 7 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.