IV SA/Wa 2015/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza R., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku na terenie działek o nr [...],[...], [...],[...],[...] i [...] wsi M., obręb [...], gm. R. W uzasadnieniu podano, iż Starosta W. pismem z dnia [...] października 2016 r. dokonał zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku na terenie działek o nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] wsi M., stanowiące własność A. Z. i J. Z. Na terenie tym spółka [...], A. Z., J. Z. prowadzi rekultywację gruntów po eksploatacji kopalin ze złoża "[...]". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku na terenie ww. działek. Następnie RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 24a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.) zawiesił postępowanie wszczęte ww. postanowieniem do czasu usunięcia odpadów z przedmiotowej działki. Jednocześnie organ wskazał, iż stosownie do art. 24a ust. 2 ustawy w terminie dwóch miesięcy od dnia powzięcia informacji o usunięciu odpadów podejmie z urzędu zawieszone postępowanie. Zażalenie na to postanowienie złożył Burmistrz R., wnosząc o jego uchylenie i podjęcie postępowania. Burmistrz powołując się na wniosek z dnia [...] 9 listopada 2016 r. o uznanie Gminy R. za stronę w tym postępowaniu, podkreślił, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 24a ww. ustawy. GDOŚ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Burmistrza R., wyjaśniając, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 cyt. wyżej ustawy do udziału w postępowaniu upoważniona jest strona postępowania oraz organizacja ekologiczna. Natomiast nie jest możliwe branie udziału w postępowaniu przez inne osoby fizyczne, czy prawne, nawet jeżeli są one zainteresowane rozstrzygnięciem. GDOŚ wskazał, iż w postanowieniu tym zostało również stwierdzone, że brak jest interesu prawnego po stronie Burmistrza R. ponieważ postępowanie dotyczy działek nienależących do skarżącego, a nadto sprawie nie stwierdzono występowania zanieczyszczeń powierzchni ziemi czy szkody w środowisku w powierzchni ziemi, bowiem wyniki badań dotyczą odpadów, a nie powierzchni ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 554/17, odrzucił skargę Burmistrza R. na postanowienie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2017 r. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Burmistrz R. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że przedstawiciele spółki przedstawili opracowanie " Założenia do projektu naprawczego w zakresie ochrony środowiska terenów wyrobisk kopalnianych zanieczyszczonych odpadami innymi niż niebezpieczne w miejscowości M. i Z. w gminie R.". Proces usunięcia odpadów z terenu działek oraz przekazania ich do zagospodarowania lub utylizacji wymaga działań powstrzymujących procesy gnilne i zapobiegnia rozprzestrzenianiu ich skutków. Zabezpieczenie procesu usunięcia odpadów z uwagi na trwające procesy gnilne frakcji ograniczającej oraz ze względu na ich rozprzestrzenianie się jest praktycznie nierealne do wykonania. Może spowodować również dalsze szkody w środowisku. Spółka zaproponowała wykonanie szeregu działań, które mają na celu przeciwdziałanie zagrożeniom. RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, stwierdzając, że w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności, które umożliwiałyby podjęcie zawieszonego postępowania. Burmistrz w zażaleniu na to postanowienie wskazał, iż art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach daje legitymację burmistrzowi do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem sytuacji, w której obowiązek usunięcia odpadów wynika z faktu cofnięcia decyzji związanej z gospodarowaniem odpadów. Odpady będące przedmiotem postępowania nie zostały zdeponowane w procesie magazynowania ani składowania ale w procesie rekultywacji. Niemożliwe jest usunięcie odpadów z wyrobiska, bowiem doszło do ich zmieszania. Właściciele spółki natomiast przedstawili rozwiązania, które zasługują na przeanalizowanie i zastosowanie, gdyż pozwolą chronić środowisko. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie organ ochrony środowiska obowiązany jest przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego. Na podstawie ust. 5 lub ust. 7 ww. artykułu organ zobligowany jest odpowiednio wszcząć postępowanie w sprawie wydania na podstawie art. 15 tej ustawy decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych uznając zgłoszenie za zasadne lub w przeciwnym przypadku odmówić wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, iż do udziału w postępowaniu wszczętym na art. 24 ust. 4 ustawy zgodnie z art. 15 ustawy uprawnione jest, odpowiednio do ust. 6 cyt. artykułu, organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, uczestnicząca w tym postępowaniu na prawach strony. Prawo to nie dotyczy innych osób czy to fizycznych czy też prawnych, dokonujących zgłoszenia. Zatem prawo do zaskarżenia rozstrzygnięć podjętych na skutek prowadzonego postępowania przysługuje wyłącznie stronom postępowania lub podmiotom w nim uczestniczącym na prawach strony (wspomniane organizacje ekologiczne). Pojęcie strony zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. GDOŚ stwierdził, że Gmina R. nie jest stroną postępowania, bowiem jej żądanie prowadzenia postępowania zmierzającego do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych nie dotyczy jej interesu prawnego, ani też nie ma ona prawa do występowania w postępowaniu jako zgłaszający wystąpienie szkody w środowisku, bowiem nie jest organizacją ekologiczną. W związku z tym nie ma uprawnienia do dysponowania postępowaniem, w tym do składaniu wniosku o podjęcie wcześniej zawieszonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej organ z urzędu podejmuje zawieszone postępowanie. Ponieważ w sprawie nie doszło do usunięcia odpadów, to nie mogło mieć miejsca podjęcie zawieszonego postępowania. GDOŚ wyjaśnił, iż z materiału dowodowego wynika, że do zdeponowania odpadów doszło z naruszeniem posiadanych przez spółkę zezwoleń. Jeżeli podmiot chociażby na część zdeponowanych odpadów nie posiadał zezwolenia, to ten rodzaj odpadów podlega usunięciu. W takim przypadku ma zastosowanie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, który to przepis nie przewiduje odstępstw wynikających z trudności technicznych związanych z procesem usunięcia odpadów. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że niepodjęcie tego postępowania może spowodować dalsze szkody w środowisku, wskazując, iż w chwili obecnej w ogóle nie stwierdzono wystąpienia takiego zdarzenia, tym samym nie można mówić o dalszych szkodach w środowisku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina R. w pkt 1) zaskarżyła postanowienie GDOŚ z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku na terenie działek o nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] wsi M., obręb [...], gm. R.; w pkt 2 zaskarżonej uchwale ( winno być postanowieniu ) zarzuciła naruszenie: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k. c.; c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, poprzez ich niezastosowanie i odmowę uznania skarżącego za stronę w postępowaniu w sprawie, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie podjęcia zwieszonego postępowania postanowieniem RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku. Jak stanowi art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że zażalenie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego zażalenie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności zażalenia, tak więc ustalenie rozważanej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania zażaleniowego. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Wskazać w tym miejscu należy, że ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu obowiązujących przepisów, następuje w postanowieniu o umorzeniu postępowania zażaleniowego wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98). Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia zażalenia obliguje organ II instancji do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, a jednocześnie uniemożliwia temu organowi ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów sformułowanych przez skarżącego i to nawet wówczas gdyby okazałyby się one zasadne. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem w warunkach prawidłowego stwierdzenia, że Gmina R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 25 maja 2017 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Gmina R. nie będąc stroną tego postępowania nie miała bowiem legitymacji do skutecznego złożenia zażalenia, o którym mowa w art. 101 § 3 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy zażalenie nie pochodzi od strony postępowania organ II instancji powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zauważyć również należy, iż w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że Gmina R. nie mając przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie była legitymowana do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego rzeczą organu II instancji było dokonać oceny czy organ pierwszej instancji w sytuacji gdy wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania złożył podmiot nie mający przymiotu strony, prawidłowo w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. jako podstawę odmowy podjęcia zawieszonego postępowania wskazał brak zaistnienia nowych okoliczności umożliwiających podjęcie zawieszonego postępowania. Okoliczności te nie były w ogóle przedmiotem rozważań organu II instancji, pomimo że sam stwierdził, iż wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania może złożyć jedynie strona postępowania. Zatem w przypadku stwierdzenia, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie pochodzi od strony, organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji ( por. wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2012 r., II SA/Kr 797/12; wyrok WSA w Krakowie z 9 czerwca 2015 r., II SA/Kr 427/215; wyrok NSA z 28 października 2015 r. II OSK 2518/15, dostępne w CBOSA). Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 101 § 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.