II SA/Rz 1254/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. W. i U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. W. i U. W. solidarnie kwotę 212 zł /słownie: dwieście dwanaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o odmowie zmiany lasu na użytek rolny. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. U. i K. W. wystąpili do Starosty [...] o zmianę lasu na użytek rolny w części działek położonych w miejscowości W., oznaczonych jako nr ewid. 293/3 i 294. Wskazali, że działka nr 293/3 ma pow. 1,71 ha, z czego użytek leśny o pow. 1,11 ha. Z tego obszaru chcieliby zmienić na użytek rolny część o pow. 0,27 ha. Odnośnie działki nr 294 wskazali, że ma ona pow. 1,09 ha w całości zaliczoną do lasów i wnoszą o zmianę na użytek rolny części o pow. 0,41 ha. Wyjaśnili, że objęte wnioskiem powierzchnie położone są w północnej części nieruchomości. Istniejące zasadzenia obumierają ze względu na podłoże, gleba jest kwaśna, torfowo-próchnicza, tereny są podmokłe. Drzewostan nie przynosi korzyści w gospodarstwie, jest ubogi i niewykształcony. Jego uzupełnienie wymaga nakładów finansowych których zaniechali ze względu na brak rezultatów w postaci polepszenia drzewostanu. Wnioskodawcy podnieśli, że są rolnikami, ale powierzchnia upraw rolnych jest znacznie okrojona ze względu na grunty leśne. Podali, że dalsze prowadzenie gospodarstwa zagraża ich egzystencji. Obecnie utrzymują się z pracy zawodowej jednak sytuacja na rynku pracy nie rokuje dobrze. Zarobki nie pozwalają na utrzymanie 4-osobowej rodziny. Dlatego w celu umożliwienia funkcjonowania gospodarstwa wnoszą o zmianę lasu na użytek rolny na wnioskowanej części. Wskazali, że chcieliby przygotować grunt do prowadzenia plantacji borówki amerykańskiej. Ze względu na sytuację finansową zmuszeni są wystąpić o zmianę sposobu wykorzystania gruntów leśnych. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny na części działki ozn. nr ewid. 293/3 o pow. 0,27ha w miejscowości W. oraz części działki ozn. nr ewid. 294 o pow. 0,41ha w miejscowości W., będących własnością U. i K. W. W uzasadnieniu organ powołując się na zapisy zawarte w ewidencji gruntów odnośnie użytków występujących na ww. nieruchomościach oraz przedstawiając opis taksacyjny lasu zawarty w uproszczonym planie urządzenia lasu wykonanym na lata 2013-2022 wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, jedyną przesłanką zmiany funkcji lasu na użytek rolny jest szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Za szczególne potrzeby należy natomiast uznać tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasów. W ocenie organu niska klasa bonitacyjna gruntów, na których leżą objęte wnioskiem działki oraz sąsiedztwo lasu od strony południowej znacznie utrudni prowadzenie upraw sadowniczych i z ekonomicznego punktu widzenia nie przyniesie spodziewanych efektów i nie wpłynie znacząco na zwiększenie dochodów, a tym samym polepszenie sytuacji majątkowej rodziny. Wyłącznie przyszły sposób użytkowania gruntu nie daje wystarczającej podstawy do dokonania zgodnego z przepisami ustawy o lasach rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniami strony. Właściciel lasu nie wykazał w wystarczającym zakresie istnienia po jego stronie szczególnie uzasadnionych potrzeb dokonania zmiany. Odwołanie od tej decyzji złożyli U. W. i K. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez nieobiektywne określenie stanu faktycznego i stanu występującego na gruncie. Podali, że nie badano klasy bonitacyjnej gruntów przyjmując sąsiedztwo lasu za główny i przesądzający czynnik. W ich ocenie organ bezpodstawnie przyjął, że zmiana lasu na użytek rolny i prowadzenie plantacji borówki nie zwiększy dochodu rodziny. Te wnioski nie zostały poparte żadnymi ekspertyzami czy opiniami. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Definiując pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" SKO podało, że dla ich zaistnienia nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu niezbędna w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Samo wystąpienie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu nie jest wystarczające. Konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Jak podało SKO zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów, obejmujących m.in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych), co stanowi konsekwencję respektowania podstawowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów. Jak wyjaśniło "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z interesem strony, w postaci zagospodarowania działki dla celów uprawy borówki amerykańskiej. Jako prawidłowe SKO uznało dokonane przez organ I instancji ustalenia mianowicie, że wnioskodawcy mają stałe źródło utrzymania. Argumenty zawarte we wniosku świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, rozszerzenia zakresu działalności rolniczej i osiągania wyższych dochodów, jednak zdaniem organu nie można ich utożsamiać ze szczególnie uzasadnioną potrzebą w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W przypadku odwołujących nie można mówić o przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek. Planowana plantacja borówki nie jest szczególnie uzasadnioną potrzebą, nie jest niezbędna dla egzystencji stron. SKO zaznaczyło, że "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie można utożsamiać ze szczególnie uzasadnionym interesem odwołujących. Sam ustawodawca wprowadził ograniczenia w wykonywania prawa własności wprowadzając zasadę ochrony i utrzymania lasów. W zestawieniu z tą zasadą należało analizować przesłankę "szczególnie uzasadnionej potrzeby", nadto w kontekście rzeczywistych potrzeb odwołujących. Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożyli U. W. i K. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. Podnieśli, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji, przy czym opinie tam zawarte są niczym nie uzasadnione, nie poparte faktami, lecz stanowią swobodną ocenę, która ma uzasadniać negatywne przesłanki uniemożliwiające pozytywne rozpoznanie ich wniosku. Skarżący zwrócili uwagę, że zawarty w uproszczonym planie urządzania lasu opis taksacyjny drzewostanu jest niezgodny ze stanem faktycznym, a SKO przyjęło te dane bezsprzecznie. Teza organu, że uprawa tego gruntu nie przyniesie spodziewanych efektów i nie wpłynie na zwiększenie dochodów, jest niczym nie poparta. W ich ocenie stanowisko organów ogranicza ich konstytucyjne i własnościowe prawa. Są właścicielami gruntu, ale nie mogą o nim decydować, ponoszą obowiązki właściciela, lecz nie mogą korzystać z prawa mu przynależnych. W ich ocenie dokonana przez organ ocena jest dowolna, a organ orzekł według własnego uznania. Wbrew ustaleniom wnioskowany do zmiany grunt spełnia wymagania dla uprawy borówki amerykańskiej, jest podmokły, kwaśny z dostępem do wody, osłonięty od wiatru z dostępem do drogi. Osłonięcie drzewami z pozostałych stron jest zaletą, a nie wadą jak ustalił organ. Zarzucili brak rozparzenia ich argumentów podniesionych w odwołaniu, brak odniesienia się do nich w sposób należyty i wyczerpujący. Wskazali na brak obiektywnego zbadania sprawy i przyjęcie ustaleń organu I instancji za jedyne słuszne i zasadne. Zawnioskowali o równe i rzetelne rozpatrzenie sprawy, wnikliwe podejście i odniesienie się do podanych przez nich przesłanek. Charakter uprawy jaką jest borówka amerykańska nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne, w tym na sąsiadujące uprawy leśne. Podali, że objęty wnioskiem grunt jest słabo zalesiony i stanowi głównie podszyt z pojedynczymi drzewami i runem leśnym. Odbiega od wykazanych danych zawartych w uproszczonym planie urządzania lasu. Podali, że kierują się szczególnie uzasadnioną potrzebą, która wynika z potrzeb egzystencjonalnych oraz braku innych możliwości zapewniających poprawę bytu. Końcowo zawnioskowali o uchylenie decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Starosty. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2017 r. (data złożenia w siedzibie Sądu) skarżący uzupełniając skargę wskazali na zmianę ich sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i dochodowej. Z uwagi na przedstawione tam okoliczności wnioskują o przychylne rozpatrzenie ich prośby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby usunąć z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (tu decyzja) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę, do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej zwaną "P.p.s.a."/). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie zaś art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 19 maja 2017 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Organy administracji nie wyjaśniły, bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.). Wniosek U. i K. W. dotyczył zmiany lasu na użytek leśny. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy oceny wystąpienia lub nie przesłanki uzasadniającej dokonanie wnioskowanej przez skarżących zmiany. W związku z tym, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, ocena czy w sprawie istnieją takie uzasadnione potrzeby należy do organu. Przy czym, co należy podkreślić, ocena taka nie może być dowolna. Organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym winien, po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony" przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. W tym zakresie organ winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawców, w szczególności w kontekście ich bytu materialnego i rodzinnego. Przy wydawaniu tego typu decyzji organ winien również kierować się regułą z art. 7 K.p.a. i brać pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i uzasadniony interes strony (W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2008, s. 72). W art. 7 K.p.a. wskazano bowiem podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej, jakimi powinien się kierować w toku postępowania, a mianowicie zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964). Dodatkowo podkreślić należy, iż w sytuacji w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. Uwzględniając powyższe, w okolicznościach sprawy, to obowiązkiem organów administracyjnych było, zebranie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawców, a mających znaczenie dla wykazania przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. W ocenie Sądu organy I i II instancji nie uczyniły zadość powyższemu. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wyjaśniło, bowiem czy wnioskowane do zmiany działki cechują się niską klasą bonitacyjną, czy rzeczywiście zmiana lasu na użytek rolny w celu prowadzenia plantacji borówki jest zasadna, czy uprawa taka jest w ogóle możliwa i czy powyższe wpłynie na zwiększenie dochodu rodziny i możliwość dalszego funkcjonowania ich gospodarstwa rolnego. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy odrzuciły argumenty wnioskodawców: o obumieraniu zasadzeń ze względu na podłoże (gleba kwaśna, torfowo-próchnicza, tereny są podmokłe), o ubogim drzewostanie który nie przynosi korzyści (jest ubogi i niewykształcony) i wymaga znacznych nakładów finansowych, o braku zasadności dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego (wobec znacznego okrojenia powierzchni upraw rolnych przez grunty leśne), o sytuacji ich życiowej i dochodowej, która zmusiła ich do wystąpienia o zmianę sposobu wykorzystania gruntu. Organy tymczasem powołując się na zasadę powszechnej ochrony lasów, trwałości i ciągłości ich utrzymywania odmówiły zmiany lasy na użytek rolny. W ocenie Sądu orzekające organy niezbyt wnikliwie zbadały stan faktyczny. Poza ogólnym powołaniem się na opis taksacyjny lasu, zawarty w uproszczonym planie urządzenia lasu wykonanym na lata 2013-2022 i przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2017 oględzin, nie wykazały czy rzeczywiście niska klasa bonitacyjna gruntów oraz sąsiedztwo lasu od strony południowej uniemożliwi prowadzenie uprawy borówki amerykańskiej i czy z ekonomicznego punku widzenia nie przyniesie ona spodziewanych finansowych korzyści dla rodziny wnioskodawców. Sąd zauważa, iż akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu na zasadność powyższego twierdzenia, przy czym już w odwołaniu U. W. i K. W. kwestionowali jego zasadność. Tymczasem Kolegium bezspornie przyjęło te ustalenia organu i w żaden sposób nie odniosło się do nich. Rację mają skarżący, że organ swojej tezy o braku spodziewanych efektów i braku zwiększenia dochodów w wyniku uprawy gruntu, nie uzasadnił i nie poparł żadnymi dowodami. Ma to w szczególności znaczenie, gdy wnioskodawcy podkreślali, że z uwagi na istniejące podłoże dokonane nasadzenia drzew obumierają, a istniejący drzewostan nie przynosi należytych korzyści oraz, że z uwagi na rodzaj gleby uprawa borówki amerykańskiej byłaby wskazana i spełniałaby wymagania tej rośliny. W związku z tym, iż organy obu instancji nie odniosły się do powyższych kwestii, a wskazane okoliczności, są istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, Sąd za zasadne uznał uchylenie decyzji organów obu instancji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem organom podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, czy zachodzi czy też nie uzasadniona potrzeba zmiany lasu na użytek rolny. Dowody na podstawie których organy wydały decyzje nie dają odpowiedzi na pytanie czy rzeczywiście na wnioskowanych do zmiany użytkach nie może być prowadzona uprawa borówki amerykańskiej oraz czy zmiana użytków leśnych na rolne nie jest czymś niezbędnym, nie tylko z subiektywnego punktu widzenia właścicieli lasu, lecz przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny ich (właścicieli lasu) sytuacji, ich argumentów i ich uzasadnionych potrzeb. Organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winny zatem zebrać materiał dowodowy kierując się opisanymi wyżej zaleceniami Sądu i dokonać jego oceny zgodnie z regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach. Przy czym organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny wyjaśnić i odnieść się do zarzucanej przez skarżących okoliczności, iż zawarty w uproszczonym planie urządzania lasu opis taksacyjny drzewostanu jest niezgodny ze stanem faktycznym, a także uwzględnić podnoszoną przez skarżących zmianę ich sytuacji życiowej, zdrowotnej i materialnej. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a.