IV SA/Po 906/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Blizanów z dnia 30 marca 2017 r. nr XXIX/226/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Blizanów w 2017 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Blizanów na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 marca 2017 r. Rada Gminy Blizanów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm., dalej: "u.o.z.") podjęła uchwałę nr XXIX/226/2017 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Blizanów w 2017 r. Do wymienionej uchwały sporządzono załącznik pt. "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Blizanów w 2017 r." (dalej: "Program"). Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, zarzucając istotne naruszenie: 1. art. 11a ust. 5 u.o.z. przez przerzucenie części obowiązków finansowych spoczywających na gminie na właścicieli zwierząt, tj. na wskazaniu, że w przypadku ustalenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia, które zostało umieszczone w schronisku, właściciel ponosi koszty wyłapania, przewiezienia i umieszczenia zwierzęcia w schronisku, w tym koszty opieki weterynaryjnej do wysokości wydatków poniesionych przez gminę; 2. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. przez brak uregulowania w Programie obligatoryjnego elementu, tj. kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami; 3. art. 11a ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 16 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez nieuzasadnione ograniczenie sytuacji, w których zwierzęta gospodarskie będą podlegać przekazaniu do wyznaczonego gospodarstwa rolnego; 4. art. 11a u.o.z. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 z późn. zm.) przez uregulowanie w § 12 Programu kwestii wykraczających poza ustawowe ramy tego Programu, tj. kwestii zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom gminy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że zgodnie z § 15 Programu w przypadku ustalenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia, które zostało umieszczone w schronisku, właściciel ponosi koszty wyłapania, przewiezienia i umieszczenia zwierzęcia w schronisku, w tym koszty opieki weterynaryjnej do wysokości wydatków poniesionych przez gminę. Przepis budzi jednak zastrzeżenia, gdyż w myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. koszty realizacji Programu ponosi wyłącznie gmina. Finansowanie wszystkich działań objętych Programem powinno nastąpić ze środków jednostki samorządu terytorialnego. Program uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z. musi ponadto zawierać postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego. Brak elementu wskazanego w delegacji ustawowej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. program powinien regulować zapewnienie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Obowiązek ten nie został wykonany w rozpatrywanej sprawie. W § 7 zaskarżonej uchwały wskazano wprawdzie, że gmina zapewnia opiekę na wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie w miarę zaistniałych potrzeb. Brakuje jednak jakichkolwiek dalszych uregulowań odnoszących się do tej kwestii. Poprzestanie tylko na wskazaniu obowiązku, jaki spoczywa na gminie, nie czyni zadość art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Niezbędne jest bowiem określenie co najmniej podmiotu oraz działań, które ma on podjąć, w celu sprawowania wspomnianej opieki. Jak wynika przy tym z § 10 Programu, do gospodarstwa rolnego wskazanego przez gminę w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich przewożone będą zwierzęta gospodarskie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej, w szczególności pożaru, powodzi, huraganu czy śmierci właściciela. Pobyt tych zwierząt będzie pobytem czasowym. Takie brzmienie powołanego przepisu w ocenie skarżącego bezpodstawnie ograniczyło przypadki, w których zwierzęta gospodarskie podlegają przekazaniu do wyznaczonego gospodarstwa rolnego. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program powinien wskazywać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Jednocześnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. wynika, że zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Konsekwentnie zatem do wyznaczonego gospodarstwa powinny trafić wszystkie bezdomne zwierzęta gospodarskie bez względu na przyczynę ich bezdomności, a więc nie tylko w sytuacji kryzysowej. W takim gospodarstwie mogą być umieszczane również zwierzęta odebrane ich właścicielom na mocy decyzji z art. 7 u.o.z. Niezrozumiałe w ocenie skarżącego jest również wskazanie, że w wyznaczonym gospodarstwie rolny powinny być zapewnione pomieszczenia zastępcze do czasowego pobytu zwierząt. Jeżeli bowiem gmina przyjęła, że bezdomne zwierzęta będą przekazywane do wyznaczonego gospodarstwa rolnego tylko na czas określony, to należało ustalić procedurę postępowania ze zwierzętami w przypadku, gdy nie uda się docelowo ustalić właścicieli tych zwierząt. Ponadto w § 12 Programu wprowadzono uregulowania dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom gminy. W ocenie skarżącego przepis ten stanowi przekroczenie kompetencji przyznanej przez ustawodawcę. Z art. 11a u.o.z. wynika bowiem tylko obowiązek określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Katalog ten ma charakter otwarty. Nie oznacza to jednak, że rada gminy może w dowolny sposób kształtować omawiany akt. Kluczowe znaczenie z perspektywy zaskarżonej uchwały powinna mieć kwestia opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Przepis § 12 Programu wykracza poza delegację ustawową. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Blizanów wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej istotnego naruszenia art. 11a u.o.z. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Ponadto Rada Gminy Blizanów wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność przedstawiciela organu administracji publicznej. W uzasadnieniu Rada Gminy Blizanów wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zweryfikowana przez Wojewodę Wielkopolskiego w ramach kontroli z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). W tej sytuacji wnoszenie skargi po upływie niemal pół roku od dnia jej uchwalenia jest nieuzasadnione, biorąc pod uwagę fakt, że zaskarżony akt dotyczy tylko 2017 r. Termin rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny zbiegnie się zatem najprawdopodobniej z upływem terminu obowiązywania kwestionowanego aktu. W ocenie Rady Gminy Blizanów ewentualne uchybienie w zakresie postanowienia dotyczącego zapewnienia ochrony mieszkańcom gminy stanowi co najwyżej nieistotne naruszenie prawa. Wszystkie obligatoryjne elementy, które przewidział ustawodawca, są wskazane w zaskarżonej uchwale. Ustawa nie zakazuje natomiast zawarcia w uchwale także innych postanowień; tym bardziej, że wprowadzony przepis nie szkodzi mieszkańcom. Rada Gminy Blizanów nie podzieliła również argumentu dotyczącego braku odpowiedniego uregulowania kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zagadnienie to zostało bowiem uregulowane w § 7 Programu. Nie można zatem uznać, że zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle regulacji w tej mierze, wobec czego powinna być uchylona. Rada Gminy Blizanów powierzyła bowiem wykonanie Programu Wójtowi Gminy Blizanów, który w przypadku stwierdzenia, że na terenie gminy występują wolno żyjące koty, podejmie odpowiednie zarządzenie, w którym szczegółowo ureguluje kwestie związane ze stwierdzonym problemem. Z informacji uzyskanej od Wójta gminy Blizanów wynika, że takie sytuacje nie miały miejsca w 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Jak wynika z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Szczegółowy zakres tej uchwały został określony w art. 11a ust. 2 u.o.z. Trzeba przy tym zauważyć, że zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd uznał, że § 15 Programu narusza art. 11a ust. 5 zdanie 2 u.o.z. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, koszty realizacji programu, o jakim mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., pokrywa gmina. Tym samym ustawodawca nie przewiduje żadnej formy uczestniczenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia w ponoszeniu tych kosztów. W § 15 Programu stwierdzono jednak, że koszty wyłapania, przewiezienia i umieszczenia zwierzęcia w schronisku ponosi właściciel w przypadku, gdy ustalono tę osobę lub opiekuna zwierzęcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z., wykraczając zarazem poza zakres delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 u.o.z. Wada ta ma istotny charakter, gdyż zaskarżona uchwała zalicza się do aktów prawa miejscowego. Kształtuje ona zatem sytuację prawną jej adresatów. Taki akt administracyjny nie może zatem dowolnie nakładać obowiązków na osoby trzecie, których krąg w świetle § 15 Programu nie musi ograniczać się tylko do mieszkańców gminy. Trafnie przy tym skarżący podnosi, że § 7 Programu jest nadmiernie zwięzły. Przepis ten stwierdza bowiem, że gmina zapewnia opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie w miarę zaistniałych potrzeb. Uregulowanie to stanowi w istocie powtórzenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Z brzmienie tego ostatniego przepisu wynika, że rada gminy powinna określić zawsze sposób dokarmiania wolno żyjących kotów oraz inne aspekty opieki nad tymi zwierzętami, które w ocenie organu jednostki samorządu terytorialnego wymagają regulacji. Wykonanie zadania określonego w art. 11 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a zatem nie może sprowadzać się do powtórzenia wytycznych ustawodawcy. Rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Należy wobec tego zgodzić się ze skarżącym, że § 7 Programu został ujęty zbyt ogólnie. W konsekwencji trzeba również przyjąć, że zaskarżona uchwała nie zawiera postanowienia, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., co przekłada się na jej wadliwość. Kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych rozważanej uchwały. Nieuregulowanie albo nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia jest zatem wadą istotną. Ponadto zaskarżona uchwała nie zrealizowała w pełni art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu, program powinien zawierać w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W § 10 Programu wskazano natomiast, że w sytuacji kryzysowej zapewnione zostaną pomieszczenia zastępcze do czasowego pobytu zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Uregulowanie zawarte w zaskarżonej uchwale jest zatem ujęte węziej niż art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Rada Gminy Blizanów unormowała bowiem tylko kwestię sytuacji kryzysowej i dodatkowo tylko przez zapewnienie miejsca czasowego pobytu dla zwierzęcia. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 u.o.z. celem rozważanego aktu jednostki samorządu terytorialnego jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym. W świetle art. 4 pkt 16 u.o.z. bezdomność zwierzęcia nie wynika natomiast wyłącznie z wystąpienia sytuacji kryzysowej. Jednocześnie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. wymaga ogólnego uregulowania sytuacji zwierzęcia, a nie zapewnienia mu tylko przejściowej ochrony w ramach pobytu czasowego. Tym samym również omawiane uregulowanie, zaliczające się do postanowień obligatoryjnych uchwały z art. 11a ust. 1 u.o.z., okazało się nieprawidłowe. Słusznie także Wojewoda Wielkopolski wskazał, że § 12 Programu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. W przepisie tym przewidziano bowiem środki mające zapewnić mieszkańcom gminy bezpieczeństwo. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. posłużył się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter przykładowy. Rada gminy może zatem przyjąć uchwałę zawierającą także inne postanowienia niż wskazane w powołanym przepisie. Uwaga ta nie zmienia jednak faktu, że art. 11 ust. 1 i art. 11a u.o.z. nakierowane są na ochronę zwierząt bezdomnych i zapewnienie im odpowiedniej opieki. Uchwała wydana na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. nie może zatem służyć realizacji innych celów. Sąd podziela w tej mierze stanowisko skarżącego, że aktualne brzmienie § 12 Programu dotyczy zagadnień nieobjętych art. 11a ust. 2 u.o.z. Tym samym należało uznać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy Blizanów nie można uznać skargi w niniejszej sprawie za bezzasadną tylko z tego powodu, że kontrola przeprowadzona w trybie art. 91 u.s.g. nie doprowadziła do wzruszenia aktu. Ustawodawca nie wyklucza bowiem możliwości badania legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego po okresie wskazanym w art. 91 u.s.g. Upływ tego terminu skutkuje w świetle art. 93 u.s.g. utratą przez organ nadzoru kompetencji do samodzielnego stwierdzenia nieważności danego aktu. W przepisie tym wskazano jednak wyraźnie, że organ nadzoru może w takim przypadku złożyć skargę do sądu administracyjnego, który dokona kontroli legalności uchwały organu gminy. Ponadto Rada Gminy Blizanów wywodziła, że w chwili wniesienia skargi okres obowiązywania zaskarżonej uchwały już prawie upłynął, wobec czego bezzasadne byłoby stwierdzanie nieważności tego aktu. Powyższe stanowisko nie zasługuje jednak na aprobatę. Stwierdzenie nieważności uchwały, w odróżnieniu od jej uchylenia, wywołuje skutek wsteczny. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji jak gdyby dany akt administracyjny nigdy nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała należy bowiem do aktów prawa miejscowego i mogła stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty, np. opłaty związane z partycypacją w kosztach wyłapania zwierzęcia. Wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego pozwala natomiast w świetle art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") na wzruszenie aktów nakładających te obowiązki. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).