II GSK 867/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 664/17 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 664/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę H. S. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] lipca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ponadto WSA przyznał pełnomocnikowi Skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2017 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki Mercedes-Benz (nr rej. [...]), którym Skarżący wykonywał we własnym imieniu regularny przewóz drogowy osób na linii [...]. Kontrolowany pojazd był obserwowany (z użyciem wideorejestratora) po całej trasie przejazdu, a zatrzymano go do kontroli w M. na drodze krajowej nr 73. Z protokołu kontroli wynika, że Skarżący zatrzymał się w K. na przystanku przy ul. Ś. przed skrzyżowaniem z ul. P., gdzie wysadził dwoje pasażerów, a także w miejscowości P. przy skrzyżowaniu z ul. O., gdzie wysadził pasażerkę, przy czym oba te miejsca nie są wyznaczonymi przystankami w obowiązującym rozkładzie jazdy. Skarżący zastrzegł w protokole kontroli, że zatrzymał się poza przystankiem ze względu na awarię autobusu. W złożonych następnie wyjaśnieniach dodał, że nie zatrzymał się na przystanku na ul. Ś. przed skrzyżowaniem z ul. P., ponieważ ul. P. nie łączy się z ul. Ś., a zatem nie może też być takiego nagrania na wideorejestratorze. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Stwierdził w szczególności, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (zwłaszcza materiału filmowego załączonego na płycie CD) wynika, że Skarżący zatrzymał autobus na przystanku przy ul. Ś. przed skrzyżowaniem z ul. L., która to ulica jest przedłużeniem ul. P. w kierunku ul. Ś. i wysadził na niewyznaczonym w rozkładzie jazdy przystanku dwóch pasażerów. Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Decyzją z [...] lipca 2017 r. GITD - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b, art. 20, art. 20a ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej zwanej "utd") oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do utd - utrzymał w mocy decyzję WITD. Zdaniem GITD, z zebranego w sprawie materiału dowodowego (protokół kontroli oraz materiał filmowy z wideorejestratora) jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli przewoźnik (Skarżący) zatrzymał się poza wyznaczonymi przystankami na linii regularnej [...]. W protokole kontroli (podpisanym również przez Skarżącego) wskazano, że Skarżący zatrzymał się w P. (przy skrzyżowaniu z ul. O.) oraz w K. na ul. Ś. (przed skrzyżowaniem z ul. P.). Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, GITD zauważył, że faktycznie autobus Skarżącego zatrzymał się na przystanku na ul. Ś. przed skrzyżowaniem z ul. L., która jest przedłużeniem ul. P. w kierunku ul. Ś. GITD nie zgodził się ze Skarżącym, że przyczyną zatrzymania mogła być awaria samochodu, skoro na materiale filmowym widać, że przewoźnik zjeżdża do prawej krawędzi jezdni, zatrzymuje się na około minutę i wysadza pasażerkę, a następnie z powrotem włącza się do ruchu. GITD ocenił, że do stwierdzonych naruszeń doszło w wyniku działań Skarżącego, a zatem nie ma podstaw do zastosowania art. 92c utd. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Podniósł w szczególności, że nie zatrzymał się na przystanku na ul. Ś. przed skrzyżowaniem z ul. P., ponieważ ul. P. nie łączy się z ul Ś. i dlatego też nie może być takiego nagrania na wideorejestratorze. Zatrzymał się natomiast na ul. Ś. na skrzyżowaniu z ul. J., który jest w wpisany do rozkładu jazdy oraz w P., gdzie również jest wyznaczony przystanek, przy czym przed tym przystankiem zgasł samochód, a sytuację tę - wbrew woli Skarżącego - wykorzystała pasażerka, żeby wysiąść – w związku z czym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 92c utd. WSA oddalił skargę. WSA ocenił, że istnieją dowody potwierdzające wysadzenie przez Skarżącego dwóch pasażerów na przystanku, który ma nazwę Ś./P., a który znajduje się – jadąc od centrum K. w kierunku M. – przed skrzyżowaniem z ul. L., której przedłużeniem dalej jest ul. P. (Sąd powołał się przy tym na wydruk internetowy przystanków ZTM K.). WSA stwierdził też, że na nagraniu z wideorejestratora widać, że pojazd Skarżącego zatrzymał się właśnie w okolicy tego przystanku i nie ma wątpliwości, że nie jest to wymieniony w rozkładzie przystanek Ś. J., który znajduje się dużo dalej od centrum K. WSA zaznaczył, że wprawdzie z materiału filmowego nie można odczytać tablicy rejestracyjnej pojazdu, ale nie ma wątpliwości, że to Skarżący wykonując transport drogowy na linii regularnej w dniu 13 marca 2017 r. zatrzymał się we wspomnianym miejscu, gdyż wskazuje na to wygląd pojazdu oraz fakt, że kontrolerzy obserwowali pojazd od początku trasy i zaznaczyli na mapie miejsce zatrzymania się. Z kolei odnosząc się do zatrzymania pojazdu Skarżącego w P. w miejscu, które nie jest przystankiem, WSA za prawidłową uznał ocenę organów, że zatrzymanie to nie było spowodowane awarią samochodu. Na nagraniu widać bowiem, że Skarżący zasygnalizował zjazd na pobocze, a gdy tylko pojazd zatrzymał się, wysiadła pasażerka, a następnie od razu pojazd ruszył w dalszą drogę, zaś samo zatrzymanie trwało niecałą minutę. WSA podkreślił, że powodem kontroli pojazdu Skarżącego na całej trasie były informacje, że przewoźnik ten zatrzymuje się i wysadza pasażerów w tym właśnie miejscu. Wobec tego WSA za trafne uznał stanowisko organów, że nie ma podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 utd, przewidującego brak wszczęcia lub umorzenie wszczętego postępowania, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA), a także o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 85 § 1 i art. 89 kpa, polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu w ramach kontroli działania organów administracji, że organy administracji nie przeprowadziły w toku postępowania rozprawy administracyjnej i nie przeprowadziły dowodu z oględzin z zapisu wideorejestratora, pomimo że wobec twierdzeń Skarżącego i braku możliwości odczytu tablicy rejestracyjnej pojazdu z nagrania z wideorejestratora, zachodziła konieczność ustalenia, czy Skarżący zatrzymał się w celu wysadzenia pasażerów na przystanku o nazwie "Ś./P." czy na przystanku "Ś./J."; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1-3 i art. 84 § 1 kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy administracji nie dopuściły dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, czy zatrzymanie pojazdu przez Skarżącego w miejscowości P. mogło być spowodowane usterką pojazdu i czy możliwe było ponowne uruchomienie pojazdu w krótkim czasie w sposób opisywany przez Skarżącego, co skutkowało przedwczesną, pochopną odmową zastosowania przez organy administracji art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził w szczególności, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego. Dodał, że zadaniem organów było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w czasie której doszłoby do odtworzenia zapisu z wideonagrania i umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do tego, w którym dokładnie miejscu zatrzymał pojazd, i czy pojazd widoczny na nagraniu był przez niego użytkowany w dniu kontroli. Zdaniem Skarżącego, odnośnie do zatrzymania w miejscowości P. jedynym sposobem wiarygodności twierdzeń Skarżącego o usterce pojazdu byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu mechaniki i budowy pojazdów. Opinia taka mogłaby potwierdzić, czy w pojeździe wystąpiła taka usterka pojazdu, która wymusiła zatrzymanie pojazdu, a następnie możliwe było niemal natychmiastowe uruchomienie silnika i kontynuowanie przewozu na trasie. W piśmie procesowym z 27 marca 2018 r. GITD wniósł o przeprowadzenie rozprawy w sprawie ze skargi kasacyjnej Skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna, zarzucająca tylko naruszenie przepisów postępowania, została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Skarżącemu – wykonującemu przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków lub trasy przejazdu – stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem WSA - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ oceny, że Skarżący w dniu 13 marca 2017 r. wykonując przewóz regularny na linii [...] dwukrotnie zatrzymał się w celu wysadzenia pasażerów w miejscach niebędących przystankami według obowiązującego go rozkładu jazdy, co uzasadniało ukaranie go karą w wysokości 3 000 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie podważają stanowiska WSA, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem z następujących powodów. Nie ma podstaw, by twierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których autor skargi kasacyjnej twierdzi, że nie zostało w sprawie właściwie ustalone, czy Skarżący zatrzymał się na przystanku o nazwie "Ś./ P.", jak twierdzi organ czy "Ś./J.", jak twierdził Skarżący, a ponadto czy zatrzymanie pojazdu przez Skarżącego w miejscowości P. mogło być spowodowane usterką pojazdu, która wymusiła zatrzymanie pojazdu, a następnie możliwe było niemal natychmiastowe uruchomienie silnika i kontynuowanie przewozu na trasie. Wbrew tym twierdzeniom uznać trzeba, że wyrok zawiera prawidłową ocenę podnoszonych kwestii. Zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy tzn. protokół z kontroli oraz nagranie z wideorejstratora, a także wydruk internetowy przystanków ZTM K. potwierdza zatrzymanie się Skarżącego poza wyznaczonymi przystankami. Odnośnie do pierwszego z tych zatrzymań - widoczne na nagranym filmie cechy charakterystyczne otoczenia, opis zdarzenia w protokole oraz fakt, że kontrolerzy nanieśli miejsce zatrzymania na mapie pozwala w dostateczny sposób zidentyfikować to miejsce zatrzymania i stwierdzić, że nie ma żadnych wątpliwości, że nie jest to przystanek Ś. (J.), położony dużo dalej od strony K., a znajdujący się w rozkładzie jazdy. Z kolei to, że na wideonagraniu nie można odczytać tablicy rejestracyjnej nie ma żadnego znaczenia w świetle okoliczności sprawy, skoro na podstawie innych dowodów (kontrolerzy obserwowali pojazd Skarżącego od początku trasy, następnie z kontroli został sporządzony protokół) można bez wątpliwości stwierdzić, że Skarżący wykonując przewóz zatrzymał się poza wyznaczonymi przystankami. Natomiast, jeśli chodzi o zatrzymanie w P. w ogóle poza przystankiem, to również okoliczności zdarzenia, które trwało niecałą minutę (Skarżący zasygnalizował zjazd na pobocze, gdy tylko pojazd się zatrzymał, pasażerka wysiadła, a następnie pojazd ruszył w dalszą trasę), świadczą, że prawidłowe było zakwalifikowanie tego zdarzenia jako zatrzymanie się poza wyznaczonymi przystankami w celu wysadzenia pasażerów. Zasady doświadczenia życiowego i logiki nie pozwalają przyjąć wersji Skarżącego, że to zatrzymanie było spowodowane awarią samochodu, który nagle zgasł i w czasie zatrzymania Skarżący dokonał naprawy samochodu, a pasażerka wysiadła samowolnie wykorzystując zatrzymanie pojazdu. Pomijając już znamienną długość postoju, uprzednie sygnalizowanie przez Skarżącego zjazdu na pobocze, ani protokół kontroli, ani zapis z wideorejestratora stanowiący dodatkowe utrwalenie tej kontroli nie potwierdzają jakichkolwiek działań kierowcy, które mogłyby wskazywać na dokonywanie naprawy. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 74 ust. 1 utd w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej, podczas przeprowadzanej kontroli drogowej, inspektor sporządza protokół kontroli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na szczególne dowodowe znaczenie takiego protokołu, który jest często podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. W aktach niniejszej sprawy znajduje się prawidłowo sporządzony protokół z kontroli, która dodatkowo była utrwalona na wideorejestratorze. Biorąc zatem pod uwagę wyżej wskazane, ustalone i ocenione okoliczności, nie można uznać, aby WSA nieprawidłowo przyjął, że organy ustalając stan faktyczny uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do treści § 2 artykułu 77 kpa organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla wysnucia adekwatnych i opartych na nim, a zarazem spójnych ocen. Brak było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, a w szczególności przeprowadzania rozprawy administracyjnej z oględzinami, której przeprowadzenie, co należy podkreślić, stosownie do treści art. 89 § 1 kpa zostało pozostawione do oceny organowi. Skarżący stawiając zarzut uchybienia art. 89 kpa nie wskazał, wbrew obowiązkowi precyzyjnego formułowania skargi kasacyjnej, z którą jednostką redakcyjną tego przepisu wiąże uchybienie, co już musi przesądzać o braku skuteczności tego zarzutu. Na marginesie tylko można wskazać, o czym już zresztą wcześniej wspomniano, że fakt braku czytelności tablicy rejestracyjnej na nagraniu z wideorejestratora, nie był sporny oraz że okoliczność zatrzymania się Skarżącego poza wyznaczonym przystankiem została stwierdzona w oparciu o całokształt materiału zgromadzonego w aktach. Zbędne i tylko niepotrzebnie przedłużające postępowanie byłoby również dalsze prowadzenie postępowania w kierunku stwierdzania ewentualnej możliwości dokonywania naprawy pojazdu w czasie zatrzymania go w miejscowości P., skoro żadnych czynności uzasadniających przypuszczenie, że mogło to być wykonywanie naprawy Skarżący nie wykonywał, co zostało dostatecznie stwierdzone przez inspektorów w czasie kontroli i utrwalone w protokole. Dodać też trzeba, że stawiając zarzut naruszenia art. 77 § 3 kpa - pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - jej autor nie wyjaśnił na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać, a z okoliczności i akt nie wynika, aby w sprawie była stosowana tzw. pomoc prawna. Reasumując, prawidłowo zebrany materiał dowodowy potwierdził dwa zdarzenia, zatrzymania się Skarżącego poza wyznaczonymi przystankami oraz brak podstaw do przypuszczenia, że zatrzymania te były spowodowane przyczynami niezależnymi od Skarżącego, zatem WSA właściwie ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu, ponieważ w tej materii właściwy jest WSA.