I OSK 1417/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1210/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1210/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], Starosta Krakowski orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0020 ha i nr [...] o pow. 0,0501 ha objęte księgą wieczystą nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] o pow. 0,0362 ha objętej księgą wieczystą nr [...] – łącznie o powierzchni 0,0883 ha, położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: Z. S., Z. W., S. K., M. S., M. C., A. F., T. M., A. F., M. C., M. C., M. M., A. M., B. O., L. K., C. K., J. K., B. K., Z. T. i K. T. (pkt 1), o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (pkt 2), o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty oraz o skutkach zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie (pkt 3), a także o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz ww. osób (pkt 4). W wyniku rozpoznania odwołania Gminy Miejskiej Kraków Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy stosowne dokumenty, oraz przedmiotowa nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z [...] października 1929 r. znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz.U. Pr. Austr. Nr 30) – zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202). Wojewoda podniósł, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy (w szczególności zaś treść cytowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu opracowania autorstwa Mieczysława Mikulskiego pt. "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego [...]" oraz treść publikacji "Atlas Lotnisk Polskich") i pogląd prawny zawarty w wydanym w analogicznej sprawie wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08, przemawiają za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II wojny światowej port lotniczy w C. był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa Krakowskiego z [...] października 1929 r., znak: [...], tj. poszerzenie lotniska wojskowego w C.. Organ stwierdził, że niezasadnym jest zarzut odwołania, jakoby realizacja inwestycji rodzajowo/jakościowo innej od wskazanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym, mogła zostać uznana za "dopuszczalną modyfikację" pierwotnego celu wywłaszczenia. Wojewoda powołał art. 140 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. oraz wskazał, że w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 140 ust. 4 i 5 u.g.n., gdyż na przedmiotowych nieruchomościach nie podejmowano działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani też w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzednim właścicielom nieruchomości nie przyznano nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania, lub – oprócz nieruchomości zamiennej – nie przyznano dopłaty pieniężnej, w świetle powyższej regulacji zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., warunkuje zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zbędnej na cel wywłaszczenia na rzecz uprawnionego podmiotu. Zdaniem Wojewody zgodnie z art. 5 u.g.n. było dokonanie waloryzacji kwoty odszkodowania dopiero od roku 1950, mimo że zostało ono wypłacone w roku 1934 (poz. 47 pokwitowania z 19 kwietnia 1934 r.), ponieważ taki organ jak Prezes Głównego Urzędu Statystycznego został powołany w roku 1946 i dopiero w roku 1950 ogłosił pierwsze wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Natomiast zgodnie z ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi publicznej – etap 4, ID – odcinek drogi wraz z włączeniem do ulicy K. oraz infrastrukturą techniczną: oświetleniem ulicznym i kanalizacją opadową", nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w obr. [...], jedn. ewid. N., weszła w skład nieruchomości przeznaczonych pod budowę ww. drogi, a niedopuszczalnym jest orzeczenie o zwrocie ww. nieruchomości, gdyż objęta ona jest decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przez co nie może ona stanowić przedmiotu obrotu, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, bowiem czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, byłaby nieważna – stwierdził Wojewoda. Oddalając skargę Gminy Miejskiej Kraków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołując art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), "u.g.n.", wskazał: Regulacja w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie organy w sprawie uznały, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o jej wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości pod lotnisko wojskowe, a zrealizowano na niej lotnisko cywilne i kwestia realizacji celu wywłaszczenia stanowi podstawowy przedmiot sporu. W sprawie organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe – wnioski wysnute z opracowań "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego [...]" oraz "Atlasu Lotnisk Polskich" są logiczne i przekonujące, zaś w ich świetle Lotnisko [...], funkcjonujące do wybuchy II wojny światowej, miało charakter portu lotniczego cywilnego. Na wywłaszczonej nieruchomości nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakikolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska. Okoliczność, że w okresie II wojny światowej nastąpiło w tym kierunku poszerzenie lotniska wojskowego (dla celów wojskowych) w sprawie nie ma znaczenia. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że obszar wywłaszczonej nieruchomości od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Trafnie organy przyjęły, że pomimo wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego. Cel wywłaszczenia nie może być domniemywany, ani interpretowany w sposób dorozumiany. Nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", wydanego w 1933 r., wynika, że lotnisko w [...] miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilne), ile przede wszystkim charakter cywilny. Podzielić należy jednolite stanowisko sądownictwa administracyjnego (wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 623/2005, opub. w Lex nr 198167), zgodnie z którym nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne, aniżeli było zamierzone. W sytuacji zmiany celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć. Z akt sprawy wynika, że od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko [...] i od tego okresu teren ten w istocie nie był wykorzystywany na cele publiczne, częściowo jedynie przez przedsiębiorstwo komunikacyjne. Skoro teren wywłaszczonej nieruchomości nie jest w żaden sposób wykorzystywany ani zagospodarowany na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia nie było przeszkód do jego zwrotu następcom prawnym spadkobierczyni byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości - wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie na cele lotniska wojskowego, ale na cele lotniska cywilnego oznacza zmianę celu wywłaszczenia, a nie jedynie jego modyfikację. Wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia, a nie modyfikacja jednego celu wywłaszczenia. Nie budzi też wątpliwości sposób ustalenia zarówno rynkowej kwoty odszkodowania. Natomiast co do odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), jest zasadna, bowiem niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie skoro działka objęta jest decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przez co nie może ona stanowić przedmiotu obrotu, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że: – na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, – przeznaczenie terenu dla potrzeb infrastruktury lotniska cywilnego nie stanowiło realizacji celu, o którym mowa w akcie wywłaszczeniowym, – modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalna z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne, – wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie oceny przy braku podstaw prawnych, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia i w rezultacie wadliwe uznanie, że nie ma przeszkód do zwrotu nieruchomości następcom prawnym jej byłego właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej żadna ze stron postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika pogląd, że na mocy art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy mogą mieć odpowiednie zastosowanie do wszystkich nieruchomości, które zostały w jakikolwiek sposób przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Dotyczy to także nieruchomości wywłaszczonych na mocy orzeczenia Wojewody Krakowskiego z [...] października 1929 r. [...], w tym nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Zauważyć należy, że ta sprawa jest jedną z wielu rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny, a dotyczących nieruchomości wywłaszczonych od różnych podmiotów na podstawie ww. orzeczenia i rozstrzygnięć w sprawach zwrotu wywłaszczonych tym orzeczeniem nieruchomości właśnie także wynika możliwość zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocenie w sprawie podlegało, przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, czy wywłaszczona nieruchomość została zużyta na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym. W sprawie nie ma sporu co do tego, że celem wywłaszczenia było rozszerzenie lotniska wojskowego w C., a także co do tego, że ten cel nie został zrealizowany, bowiem istniało tam od 1929 r. lotnisko cywilne. Sporne jest natomiast czy lokalizację na wywłaszczonej nieruchomości tego lotniska, tj. cywilnego można uznać za realizację celu wywłaszczenia, co w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze stan sprawy w jej aspektach tak prawnych, jak i faktycznych należało uznać, że nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia i dojść do wniosku, iż spełniły się przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zatem podstawy do jej zwrotu. Należy podkreślić, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz.U. Pr. Austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych w zw. z art.171 rozp. Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202). Przepisy rozporządzenia dopuszczały wywłaszczenie na cele budowy wszelkich arterii komunikacyjnych wraz z urządzeniami pomocniczymi. Nadto w dacie wydawania przez Wojewodę Krakowskiego orzeczenia z [...] października o wywłaszczeniu obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o porcie lotniczym (Dz.U. Nr 31, poz. 294) dopuszczające możliwość wywłaszczenia pod budowę lub powiększenie lotniska. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby jeżeli celem wywłaszczenia była budowa czy rozbudowa lotniska cywilnego taki właśnie cel określić w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Skoro jednak orzeczenie mówiło wyraźnie o wywłaszczeniu na cel poszerzenia lotniska wojskowego to nieruchomość na ten cel, tak wyraźnie określony nie została zagospodarowana. Nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Wojewódzki Sąd w takim stanie sprawy, mając przy tym na uwadze, iż obecnie działki przewidziane do zwrotu nie są w ogóle zagospodarowane, błędnie uznał, że budowa lotniska cywilnego nie była realizacją celu wywłaszczenia. Zasadnie bowiem tak organy, jak i Sąd uznał, że wywłaszczenie na lotnisko wojskowe nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem pod lotnisko cywilne. Nie są to cele identyczne, są to zupełnie odmienne cele wywłaszczenia, już wynikające z samej istoty tych lotnisk. W sprawie zasadny zatem był zwrot działek nr [...],[...] i [...] jako zbędnych na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.