I OSK 1721/18

Dnia 10 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G., A. R., J. T., S. P., K. P., S.S., A.R., M.S., A.G., T.G., A. S., Z.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/17 w sprawie ze skargi E. G., A. R., J. T., S. P., K. P., S.S., A.R., M.S., A.G., T.G., A. S., Z.K. i M.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1284/17), orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.’), oddalił skargę: [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k,p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, z uwagi na bezzasadne uznanie, iż nie jest bezprzedmiotowa decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzająca - w części dotyczącej lokalu Nr 1 pochodzącego z budynku przy ul. [...] w W. - wydanie z naruszaniem prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1969 r. z uwagi, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nadzorczej w żądanym zakresie, prowadziłoby do konieczności rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, podczas gdy bezprzedmiotowość decyzji nadzorczej w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego w/w lokalu nr 1 polega na tym, iż na skutek nabycia własności lokalu nr 1 przez miasto stołeczne Warszawa, ukształtowały się na nowo okoliczności faktyczne oraz stosunki prawne, które czynią decyzję nadzorczą nieodpowiadającą rzeczywistości, jako że przestał istnieć stosunek prawny uzasadniający stwierdzenie wydania wspomnianych wyżej decyzji "dekretowych" z naruszaniem prawa odnośnie lokalu nr 1, a zatem sama decyzja nadzorcza stała się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą okoliczności faktycznych oraz stosunków prawnych uzasadniających - w zakresie lokalu nr 1 - stwierdzenie wydania decyzji "dekretowych" z naruszaniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Powyższe uchybienie – jak wywodzili skarżący - miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż uznanie, iż nabycie lokalu nr 1 przez miasto stołeczne Warszawę, nie powoduje "bezprzedmiotowości" rozstrzygnięcia nadzorczego, z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji "dekretowych", spowodowało oddalenie skargi, w sytuacji gdy powinna była ona zostać uwzględniona, gdyż wyłącznym elementem oceny "bezprzedmiotowości" decyzji nadzorczej jest całkowita zmiana okoliczności faktycznych oraz stosunków prawnych uzasadniających stwierdzenie wydania decyzji nadzorczej z naruszaniem prawa w zakresie lokalu nr 1 z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarżący oświadczyli, iż zrzekają się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zostały one oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w rzeczywistości jednak oparto je na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (obraz prawa materialnego i istotne naruszenie przepisów proceduralnych), gdyż przepisy art. 162 § 1 pkt 1 k,p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. - chociaż zamieszczone w ustawie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) – mają jednak charakter materialnoprawny (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1913/10, LEX nr 1134701 i wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 3005/17). W tym kontekście należało uznać, że zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit c) p.p.s.a. był całkowicie bezpodstawny, gdyż po pierwsze, w analizowanej sprawie nie można było – już co do zasady - mówić o naruszeniu procedury (żaden przepis proceduralny nie został wymieniony jako zarzut kasacyjny) a po drugie, w/w przepis ma jedynie charakter blankietowy, co oznacza, że oparcie wyroku na jego podstawie jest wynikiem stwierdzenia przez sąd wojewódzki określonych uchybień procesowych, których dopuścił się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przepis natomiast art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten ma więc charakter ustrojowy a zatem wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W rozpoznawanej sprawie jej istota dotyczyła natomiast kwestii materialnoprawnych. Orzekając bowiem na wniosek A. G. z 1993 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] - w częściach określonych w aktach notarialnych, dotyczących sprzedanych lokali nr 1, 2, 3, 5, 6, 7 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części - organ nadzoru stwierdził ich nieważność. Następnie jednak m. st. Warszawa - na skutek spadkobrania (postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa: z dnia 24 maja 2006 r. sygn.. akt I Ns 609/06 i z dnia 16 lipca 2013 r. sygn.. akt I Ns 467/12) – stało się właścicielem nieruchomości lokalowej (lokal nr 1) znajdującej się w budynku położonym przy ul. [...] i tym samym nabyło stosowny udział we współwłasności części wspólnych tego budynku a także w prawie użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, ponieważ grunt dawnej nieruchomości warszawskiej stanowił obecnie własność komunalną – w powyższym zakresie - doszło do fuzji prawa użytkowania wieczystego z prawem własności. W opisanej sytuacji skarżący domagali się wygaszenia nadzorczej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. - w części dotyczącej wspomnianego lokalu nr 1 – jako aktualnie bezprzedmiotowej. Akcentowali zwłaszcza, iż zmiana po stronie podmiotowej - w zakresie właściciela lokalu nr 1 (z osoby fizycznej na miasto stołeczne Warszawa) - spowodowała zmianę stanu faktycznego, zgodnie z którym brak jest obecnie przesłanek, uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm., dalej: "dekret warszawski") również w części lokalu nr 1, gdyż przestał istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w decyzji nadzorczej - w części dotyczącej lokalu nr 1 - uzasadniający stwierdzenie wydania w tej części decyzji "dekretowych" z naruszaniem prawa ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Poglądu tego nie podzielił jednak Minister Infrastruktury i Rozwoju Miast, podnosząc, że nie można było w tym przypadku mówić o bezprzedmiotowości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] dnia 1997 r. bowiem w sytuacji wygaśnięcia w/w decyzji ponownemu rozpatrzeniu podlegać będzie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji "dekretowych". Ponadto, zdaniem organu, nie można było również w tym przypadku mówić, iż na skutek zmiany stanu prawnego w kwestii własności lokalu nr 1 i praw z nim związanych, objęta wnioskiem w tej sprawie decyzja nadzorcza stała się niewykonalna. Stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, wyjaśniając, iż (cyt.): "Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po wydaniu decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. Tak więc jak słusznie stwierdził Minister, (iż) bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zmiana zaś stanu faktycznego w wyniku zmiany właściciela przedmiotowego lokalu nie powoduje, że decyzja z 12 grudnia 1997r. jest bezprzedmiotowa". Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, iż pogląd Sądu Wojewódzkiego i organu był uzasadniony. W przedmiotowej sprawie nie można było twierdzić, że decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. (w części dotyczącej lokalu nr 1) stała się bezprzedmiotowa. Decyzja ta – jak wyżej wspomniano - została wydana na skutek wniosku A. G. z 1993 r. o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1969 r. W związku z tym wygaszenie w części w/w decyzji nadzorczej spowodowałoby to, iż pozostawałaby do rozpoznania aktualnie ta część wniosku z 1993 r., która odnosiła się do obecnego lokalu nr 1. Skoro zaś wygaszenie w części decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. będzie wymagało na nowo rozpoznania (w części) tego samego wniosku z 1993 r. to w żaden sposób nie można uznać, iż istniejąca decyzja (jej część) jest bezprzedmiotowa. Podnieść przy tym należy, iż art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, nie przewiduje możliwości, aby w tym trybie najpierw wygaszać stosunek materialnoprawny wywołany (potwierdzony) przez daną decyzję po to tylko, aby na nowo w tym przedmiocie wydać inną decyzję. Decyzja z 1997 r. a dokładnie jej część, objęta wnioskiem wygaszającym, została wydana w oparciu o określony stan faktyczny i prawny, jaki istniał w dacie jej wydawania. Okoliczność zaś, iż obecnie stan ten – z przyczyn obiektywnych - uległ zmianie i umożliwia wydanie w omawianym zakresie orzeczenia bardziej korzystnego dla zainteresowanych, nie uzasadnia jeszcze jednak wydania w tym trybie decyzji. Regulacja prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest regulacją szczególną i musi być wykładana ściśle, a skoro – jak wyżej to stwierdzono - art. § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest przepisem umożliwiającym orzekanie na nowo w tej samej materii, której dotyczy rozstrzygnięcie mające być wygaszone, to zarzut kasacyjny, oparty na tym przepisie nie mógł być uznany za skuteczny. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.