I SA/Rz 756/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Grzegorz Panek Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./ Protokolant ref. Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018r. sprawy ze skargi spółki "A" Sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego - postanawia - odrzucić skargę. Rada Miasta, w dniu [...] maja 2012 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Stawki opłat zostały określone w załączniku do przedmiotowej uchwały. "A" sp. z o.o. sp. k. – zwana dalej skarżącą lub spółką, wezwaniem z dnia 4 września 2017 r., zwróciła się do Rady Miasta o usunięcie naruszenia prawa, którego jej zdaniem organ ten dopuścił się, podejmując w dniu [...] maja 2012 r. uchwałę nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone adresatowi w dniu 7 września. Wskazując na nieustosunkowanie się Rady Miasta do wyżej opisanego wezwania, w dniu 24 października 2017 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Sądu na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2012 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Formułując zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały skarżąca wskazała, że narusza ona: 1) art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach) poprzez przekroczenie przy konstruowaniu uchwały upoważnienia ustawowego, uzależniając wymiar opłaty za zajęcie pasa drogowego od kryterium nieprzewidzianego w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach, tj. rozróżniając w ust. 3 załącznika do uchwały reklamy (szyldy) jednoznacznie informujące o prowadzonej działalności, znajdujące się na obiekcie, w którym jest wykonywana, a którą to kategorią nie posługuje się art. 40 ust. 9 ustawy o drogach, 2) art. 40 ust. 8 ustawy o drogach, w zw. z art. 40 ust. 5 tego aktu, poprzez wyznaczenie w ust. 2 załącznika do uchwały, sposobu wyliczania opłaty, który to sposób został jednoznacznie sprecyzowany w ustawie o drogach, zawierającej upoważnienie dla rady gminy jedynie do określenia stawek, w efekcie czego Rada Miasta odeszła od swoich kompetencji, 3) § 115, § 116, § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w zw. z § 143 załącznika do tego aktu (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej rozporządzeniem), poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych, czego zakazuje rozporządzenie. Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że Prezydent Miasta, wydając w dniu [...] marca 2017 r. decyzję nr [...], nakładającą na nią karę pieniężną w kwocie 58 410 zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej, posłużył się do wymiaru kary stawkami opłat, ustalonymi zaskarżoną uchwałą Rady Miasta z dnia [...] maja 2012 r. W tym zakresie skarżąca dodała, że złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] marca 2017 r., nakładającej na nią karę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie od tego rozstrzygnięcia, utrzymało go w mocy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Sądu, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 831/17. Mając na uwadze powyższe skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała oddziałuje na nią bezpośrednio i indywidualnie, wobec czego ma ona interes prawny w jej zaskarżeniu. Do wniesionej skargi skarżąca dołączyła oprócz kopii wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz dowodu jego doręczenia także, jako dowód, kopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. W tym miejscu Sąd zauważa z urzędu, że wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 831/17, oddalono skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] marca 2017 r., w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Prezydent Miasta, reprezentujący Radę Miasta Rzeszowa, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. W pierwszej kolejności podkreślił jednak, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi, z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). W jego bowiem ocenie zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieodrzucenia przez Sąd skargi spółki, Prezydent Miasta wniósł o oddalenie jej skargi, wskazując na niezasadność podniesionych w niej zarzutów. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że skarżąca ma w przedmiotowej sprawie interes prawny, który wynika z zaistniałego stanu faktycznego, a także przyszłych, mogących wystąpić stanów faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie jest art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przyznanie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu gminy, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny rozumiany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków konkretnego podmiotu (strony skarżącej) a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (T.Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016. komentarz do art. 50). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01 – dost. LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. W wyroku z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01 (LEX nr 53376), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Wykazanie naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy do wnoszącego skargę. Sąd administracyjny, jako sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonych aktów, nie jest, co do zasady, uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności na okoliczność legitymowania się przez podmiot wnoszący skargę interesem prawnym do zaskarżenia wskazanego w skardze aktu – wykazania naruszenia tego interesu. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że zaskarżona przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny. Nie wskazała bowiem istnienia konkretnego przepisu prawa, z którego w świetle regulacji zaskarżonej uchwały mogłaby wywodzić żądanie określonego działania ze strony organów administracji, lub przepisu prawa, którym została zobowiązania do powstrzymania się od określonego działania. Zaskarżona przez nią uchwała stanowi akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, odnoszącym się do nieskonkretyzowanych podmiotów, zajmujących fragmenty pasa drogowego, na wskazane w uchwale cele, na obszarze Miasta Rzeszowa. Z tego względu jej postanowienia nie oddziaływają w sposób konkretny i bezpośredni na sytuację skarżącej. Związku takiego nie sposób też wywieść z faktu, że określone zaskarżoną uchwałą stawki opłat posłużyły jako elementy kalkulacyjne do wyliczenia wysokości nałożonej na skarżącą kary pieniężnej w innej sprawie. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na spółkę kary zostało wydane w innej – odrębnej sprawie, która była przedmiotem oceny Sądu (sprawa sygn. II SA/Rz 831/17). Rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej Sąd oddalił skargę, prawomocnym (od dnia 15 grudnia 2017 r.) wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. Oparcie się na ustalonych w uchwale stawkach, jako wskaźnikach służących wyliczeniu wysokości kary porządkowej, nie pozwala na stwierdzenie, iż uchwała spowodowała naruszenie interesu prawnego skarżącej. W tym zakresie można upatrywać bowiem co najwyżej związku faktycznego pomiędzy podjęciem uchwały a sferą interesów spółki, jednakże stwierdzenie tego rodzaju interesu faktycznego, w dodatku o charakterze pośrednim, nie legitymuje strony skarżącej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że powoływanie się przez skarżącą na interes prawny, wynikających z przyszłych, mogących powstać stanów faktycznych (takie stanowisko wyraził pełnomocnik skarżącej, na rozprawie) potwierdza jedynie, że wpływ zaskarżonej uchwały na interes prawny skarżącej nie ma charakteru aktualnego, co przesądza o braku legitymacji po stronie spółki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zauważyć również należy, że skarga na uchwałę Rady Miasta z [...] maja 2012 r. została wniesiona [...] października 2017 r., a więc ponad cztery lata od jej podjęcia. Tak więc chociaż sama rozpiętość czasowa pomiędzy podjęciem zaskarżonej uchwały, a wniesieniem skargi do Sądu nie może przesądzać o brak u legitymacji do jej zaskarżenia, to jednak w przedmiotowej sprawie, w zestawieniu z wyżej przytoczonymi argumentami, potwierdza brak aktualności interesu prawnego spółki, wykluczającego przyjęcie jego naruszenia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odpowiednikiem przedmiotowej regulacji, na gruncie ustawy o samorządzie gminnym jest art. 101 ust. 1 tej ustawy, określający kategorię podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi , w oparciu o kryterium w postaci naruszenia interesu prawnego. Mając na uwadze powyższe, z uwagi na brak legitymacji po stronie spółki do wystąpienia z tego rodzaju skargą Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., , odrzucił jej skargę.