II OSK 1257/17

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 156/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 156/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 59 ust. 7 i 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego z dnia [...] lutego 2015 r. wymierzające Skarżącym karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu - uchylił w całości postanowienie organu I instancji oraz wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu realizowanego na podstawie decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] lutego 2009 r, w wysokości 50.000 zł. Następnie organ ten postanowieniem z dnia 15 września 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., sprostował z urzędu własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. i na stronie pierwszej w wierszu jedenastym zamiast słów: "w zw. z art. 59 ust. 7 i 59f ustawy - Prawo budowlane" wpisał: "w zw. z art. 57 ust. 7 i 59f ustawy - Prawo budowlane" uznając, że jest to błąd pisarski. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżących, GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. WINB popełnił omyłkę pisarską (błąd) wskazując zamiast art. 57 ust. 7 P.b. - art. 59 ust. 7 P.b. Błędne wpisanie w podstawie prawnej zamiast "w zw. z art. 57 ust. 7 i 59f ustawy Prawo budowlane" – "w zw. z art. 59 ust. 7 i 59f ustawy - Prawo budowlane" jest błędem pisarskim, mającym charakter oczywistej omyłki, która nie prowadzi do rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia WINB i nie skutkuje merytoryczną zmianą rozstrzygnięcia. W skardze Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., przez nieprawidłowe zastosowanie w zw. z nieprawidłową wykładnią art. 113 § 1 K.p.a. zmierzającą do utrzymania w mocy postanowienia o sprostowaniu z urzędu podstawy prawnej wydanego postanowienia oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., przez jego niezastosowanie przez organ II instancji w związku z zaistniałym stanem faktycznym polegającym na wydaniu postanowienia na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. w przedmiocie sprostowania z urzędu podstawy prawnej wydanego postanowienia. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podzielając stanowisko organów, że nastąpiła oczywista omyłka pisarska, polegająca na wskazaniu błędnej podstawy prawnej. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. mylnie wskazano "art. 59 ust. 7 (...) Prawo budowlane" zamiast: "art. 57 ust. 7 (...) ustawy Prawo budowlane". Ta omyłka (błąd) mogła podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Skoro istotą sprawy rozstrzygniętej postanowieniem WINB z dnia [...] lipca 2015 r. jest wymierzenie kary w kwocie 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, zatem materialnoprawna podstawa tego rozstrzygnięcia opierała się m.in. na treści art. 57 ust. 7 P.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 57 ust. 7 P.b został powołany w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. i tam dokonano jego wykładni, a wszelkie ustalenia i rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu postanowienia korespondują z treścią art. 57 ust. 7 P.b. W konkluzji WSA zaznaczył, że wskazanie w osnowie (sentencji), w podstawie prawnej postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2015 r. przepisu art. 59 ust. 7 zamiast art. 57 ust. 7 P.b., nosi cechy omyłki oczywistej, a sprostowanie nie powoduje merytorycznej zmiany orzeczenia, w tym rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli w całości powyższy wyrok, zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tj. nie uwzględnił skargi), mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 113 § 1 K.p.a, polegającego na tym, że organy administracji publicznej uznały, iż podstawa prawna wydanego postanowienia mogła podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Na tej podstawie wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący podkreślili, że istotą sprawy jest sprostowanie podstawy prawnej wydanego postanowienia. Organy nadzoru budowlanego uzasadniając swoje stanowisko, które WSA uznał za prawidłowe, rozgraniczyły treść rozstrzygnięcia i treść uzasadnienia. W rzeczywistości miało miejsce sprostowanie podstawy prawnej dokonane w trybie art. 113 K.p.a. W ocenie Skarżących, WSA w ślad za organami obu instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 113 § 1 K.p.a., przez co nie zgodził się ze Skarżącymi, którzy twierdzą że w stanie faktycznym sprawy nie można było dokonać sprostowania, o którym mowa w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. Sąd także błędnie przyjął, że w sprawie chodzi o sprostowanie jedynie błędów i omyłek o charakterze nieistotnym, podczas gdy podstawa prawna ma charakter istotny i nie może być prostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Skarżący sformułowali również tezę, że związek art. 59 ust. 7 z art. 59f P.b. (tj. podstawa prawna postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r.) nie jest pozbawiony sensu. Przepis ten dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i wskazuje sposób obliczenia kary nałożonej na Skarżących. Nie można więc uznać go za nielogiczny. Z art. 59f P.b. wynika sposób obliczenia kary wymierzonej na skarżących, która winna po dokonaniu obliczeń wynosić 5.000,00 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna stawia jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. art. 113 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu natomiast skupia się włącznie na przepisie art. 113 § 1 K.p.a. i wskazuje na błędną jego wykładnię a błąd w ocenie skargi kasacyjnej, jakiego dopuścił się WSA, dotyczy wadliwego przyjęcia, że na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. można dokonać sprostowania podstawy prawnej wydanego postanowienia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli legalności WSA było postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w postanowieniu WINB z dnia [...] lipca 2015 r., którym wymierzono Skarżącym karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. W postanowieniu wymierzającym karę, jako podstawę prawną wskazano art. 59 ust. 7 i 59f P.b., zamiast art. 57 ust. 7 i 59f tej ustawy. Zaznaczyć też należy, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., organ powołał prawidłową podstawę prawną, tj. art. 57 ust. 7 P.b. Ponadto, cytując treść tego przepisu, wyjaśnił jego istotę i dodatkowo przytoczył poglądy judykatury odnoszące się do kary wymierzanej na tej podstawie prawnej. Przepis art. 113 § 1 K.p.a. będący podstawą sprostowania stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Prawidłowa wykładnia art. 113 § 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że przez oczywistą omyłkę należy rozumieć błąd polegający na tym, że w decyzji (postanowieniu) przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów czy też omyłkę pisarską zostało wyrażone coś, co w sposób oczywisty i widoczny jest sprzeczne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 584). Przez oczywiste omyłki należy rozumieć błędy, które jednoznacznie wynikają z zestawienia zebranego w sprawie materiału z treścią decyzji (postanowienia). Niedopuszczalne jest natomiast sprostowanie, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać omyłki istotne, nieoczywiste dla stron postępowania, wpływające w znaczny sposób na ich sytuację prawną. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na szereg przykładów niedopuszczalnego poszerzania pojęcia "oczywistej omyłki" w wydawanych decyzjach. Należy jednak mieć na uwadze, że charakter stwierdzonej w decyzji (postanowieniu) omyłki lub błędu musi być przeanalizowany w odniesieniu do każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Dokonując wykładni omawianego przepisu WSA, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy przepis ten ma pełne zastosowanie. Nie jest bowiem kwestionowane, że Skarżący przystąpili nielegalnie do użytkowania części obiektu budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym. W uzasadnieniu prawnym postanowienia wymierzającego karę wskazano sposób tego naruszenia – brak niezbędnego pozwolenia na użytkowanie oraz wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 57 ust. 7 i art. 59f P.b. Zatem oczywistość błędu wynika z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, skoro rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 20 lipca 2015 r. są skorelowane z treścią art. 57 ust. 7 P.b.. Nadmienić należy w tym miejscu, że uzasadnienie prawne to inaczej wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Różni się ono od powołania podstawy prawnej tym, że w uzasadnieniu prawnym organ wyjaśnia, dlaczego zastosował dany przepis prawa. Z uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia wynika ponadto ocena stanu faktycznego w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie oraz wykazanie związku między tą oceną, a osnową rozstrzygnięcia. Zatem wskazania zawarte w uzasadnieniu co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia są wiążące i stanowią potwierdzenie, że w sentencji postanowienia, tak jak w tej sprawie, w zakresie powołania podstawy prawnej doszło do omyłki (błędu). Sprostowanie tej omyłki (błędu) nie prowadzi do rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia, nie skutkuje też zmianą merytoryczną rozstrzygnięcia. Prowadzi to do konkluzji, że WSA zasadnie nie dopatrzył się naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. Powyższego stwierdzenia nie może podważyć argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do różnych orzeczeń sądowych, bowiem przytoczone przykłady niedopuszczalności sprostowania aktu administracyjnego są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie. Wszystko to oznacza, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Brak jest też podstaw do przypisania zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym uchybienie tym przepisom miałoby polegać. Brak uzasadnienia będącego elementem konstrukcyjnym tego środka odwoławczego (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) ma ten skutek, że w tej części skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli instancyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.