II SAB/Wa 417/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. oddala skargę. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek W. P. (zwanego dalej skarżącym), powołującego treść art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych, o podanie zasad i kryteriów podejmowania decyzji w postępowaniu z urzędu przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (zwanego dalej Generalnym Inspektorem). Pismem z dnia 21 maja 2017 r. skarżący wezwał Generalnego Inspektora do zaprzestania naruszania prawa i udzielenia mu odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. Generalny Inspektor udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek wskazując, że organ ochrony danych osobowych w każdej sprawie dotyczącej działalności podmiotów, w tym min. [...] oraz [...] podjął działania przewidziane przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Każda z decyzji administracyjnych wydanych w tym trybie mogła zostać zweryfikowana w trybie i na zasadach przewidzianych we wskazanych przepisach. Natomiast decyzja organu co do wszczęcia w konkretnej sprawie postępowania z urzędu i dokonania oceny prawnej praktyk stosowanych przez danego administratora danych należy do autonomicznych kompetencji organu ds. ochrony danych osobowych. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący ponownie zwrócił się do Generalnego Inspektora o zaprzestanie naruszania prawa i udzielenie mu odpowiedzi na złożony przez niego wniosek. W piśmie tym skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie udzielona mu odpowiedź (pismo organu z dnia 6 czerwca 2017 r.) cyt.: "(...) jest manipulacją obliczoną na uniknięcie odpowiedzi na postawiony wniosek. (...) Mam pełne prawo do informacji o zasadach postępowania organu państwowego". W dniu 23 czerwca 2017 r. Generalny Inspektor ponownie skierował do skarżącego pismo stanowiące odpowiedź na jego korespondencję zawierające jednocześnie pouczenie, iż kierowanie dalszej korespondencji w zakresie przedmiotowego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. (zawierające tożsame żądania oraz zapytania w odniesieniu do wyjaśnionych dotychczas okoliczności) skutkować będzie pozostawieniem bez rozpoznania. W dniu 3 lipca 2017 r. do Biura Generalnego Inspektora wpłynęło pismo skarżącego informujące, iż uważa on korespondencję dotyczącą jego pytań z dnia [...] kwietnia 2017 r. za bezprzedmiotową, oraz że wzywa do wydania decyzji dotyczącej tego, czy Generalny Inspektor udzieli mu ogólnych informacji na temat ogólnych reguł podejmowania niezawisłych decyzji o postępowaniu z urzędu, czy nie. Na ww. pismo Generalny Inspektor nie udzielił skarżącemu odpowiedzi. W skardze z dnia 16 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący, przywołując treść art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych, podniósł, że ma prawo do uzyskania informacji o "sposobach przyjmowania i załatwiania spraw" na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej - art. 6 ustęp 1 pkt 3 ppkt d. W ocenie skarżącego organ zamiast wydać decyzję, prowadzi korespondencję, w której pokrętnie odmawia dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.). W piśmie procesowym z dnia 1 października 2017 r. skarżący podtrzymał twierdzenia skargi oraz wskazał, że jego wniosek wynika z tego, że Generalny Inspektor wszczyna postępowania "na wniosek", natomiast uporczywie unika wszczynania postępowania "z urzędu". Tymczasem [...] oraz jej kopia [...] dopuszczają się tych samych czynów zabronionych z przepisów karnych art. 49 i art. 54 ustawy o ochronie danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych z naruszeniem prawa powinno być badane przez właściwy organ z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona ma prawo kwestionowania bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność adresata wniosku w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania kwalifikacji wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12; publ. j.w.). Przy czym bezczynność zachodzi wówczas, gdy żądaniem wniosku objęta jest informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że żądanej informacji nie posiada, bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że omawiana ustawa znajduje zastosowanie wówczas, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpatrywanej sprawie skarżący – W. P. sformułował wobec Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zarzut bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej względem jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym powołując się na treść art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych wniósł o podanie zasad i kryteriów podejmowania decyzji w postępowaniu z urzędu przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Nie ulega wątpliwości, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest organem publicznym. Zatem jest podmiotem, do którego odnosi się zapis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spełniony został zatem zakres podmiotowy ww. ustawy. Kluczowym zagadnieniem pozostaje natomiast to, czy wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej. Informacją publiczną, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, przy czym katalog ten nie jest wyczerpujący. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o sprawach publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2782/15; publ. j.w.). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i publiczny charakter informacji. W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem skarżącego nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie jest informacja o sprawie publicznej. Skarżący nie żąda bowiem informacji o faktach, danych lub o stanie określonych spraw dotyczących działalności Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w zakresie wykonywanych przez niego zadań. Zauważyć należy, że prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś (o fakcie, zdarzeniu, czynności dotyczącej działalności organu), a zatem o konkretnym dokumencie. Informację publiczną stanowiłaby zatem odpowiedź na konkretne pytanie dotyczące konkretnych dokumentów, będących w posiadaniu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Oceniając żądania skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazać należy, że jest ono obarczone istotnym brakiem, a mianowicie precyzyjnym wskazaniem zakresu żądania informacji. Wniosek ten zawiera pojęcia niedookreślone, które uniemożliwiają organowi ustalenie, o udostępnienie jakich dokumentów wnioskodawca wnosi. Zasadnie wskazano skarżącemu w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r., że odpowiedź na pytanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.). Nie można bowiem uznać za prawidłowo sporządzony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli nie wskazano w nim konkretnie wskazanej informacji, lecz sformułowano jego przedmiot bardzo ogólnie. Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest sprecyzowany zakres żądania, a w każdym razie wskazany jest on zbyt ogólnikowo (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2014r. IOSK 903/13 LEX nr 1449922). Nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, nie nazwał dokumentu (informacji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje bowiem sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego lub niejednoznacznie sformułowanego, zaś podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji. Jednocześnie podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji nie może domyślać się, jakiej informacji domaga się skarżący i tym samym ingerować w treść i żądanie wniosku. Z drugiej strony brak jest podstawy prawnej dla organu do wezwania do sprecyzowanie wniosku, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera uregulowania w tym zakresie i jednocześnie nie daje możliwości jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, informacja objęta wspomnianym wnioskiem nie dotyczyła pytania o informację publiczną. Nie mogła zatem w stosunku do nich zostać zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Z powyższych względów organ nie był zobowiązany do udostępnienia wymienionych powyżej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie został zatem spełniony zakres przedmiotowy ustawy. W konsekwencji organ nie mógł popaść w stan bezczynności na gruncie ww. ustawy. Tym samym brak było podstaw do zobowiązania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 u.d.i.p., o co wnosił skarżący. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę w zakresie wskazanym w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a.