II OSK 1226/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/16 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1288/16 w ten sposób, że w miejsce znaku postanowienia błędnie wpisanego: "[...]" wpisuje: "[...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2016 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1288/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno - usługowo - hotelowego wraz z usługami w poziomie piwnic, tarasem w poziomie parteru i ogrodem zimowym na dz. nr [...] obr. [...] Ś. oraz budową chodnika z przebudową schodów na parterze budynku w części działki nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. W. [...] i Al. K. [...] w K.". Wnioskiem z dnia 16 lutego 2016 r. K. K. wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem wymienionej wyżej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego. Oświadczyła, że jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej tj. samodzielnego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku K. nr [...] lok. [...] oraz posiada udział 5230/100000 w działce i posiada interes prawny do uznania jej, oprócz Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania administracyjnego ze względu na położenie mieszkania i wpływ przyszłej inwestycji na mieszkanie. Podała, że o decyzji nr [...] z dnia [...] 2016 r. Prezydenta Miasta K. dowiedziała się w dniu 19 stycznia 2016 r., po zapoznaniu się z treścią maila z Biura B. z dnia [...] 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania uznając, że K. K. nie miała interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. W. [...] i Al. K. [...] w K. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że istnieje możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na oczywisty brak legitymacji podmiotu wnoszącego wniosek o wznowienie oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli z treści samego wniosku, bez szczegółowego analizowania akt sprawy wynika, że jego autor nie jest stroną postępowania, to nie ma potrzeby wydawania postanowienia o wznowieniu, a następnie "badania" kwestii legitymacji tylko po to, by zakończyć postępowanie decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, podczas gdy zakończenie postępowania już na etapie postanowienia o odmowie wznowienia nie pozbawia wnioskodawcy kontroli instancyjnej i sądowej, skoro postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem. W każdej sytuacji organ ocenia kwestię legitymacji wnioskodawcy, a weryfikacja ta - bez względu na to, na którym etapie została dokonana - może zostać poddana kontroli organu drugiej instancji oraz dwóch instancji sądów administracyjnych. Badanie legitymacji w postępowaniu wznowionym ma natomiast znaczenie w sytuacjach nieoczywistych, wątpliwych, w których ocena tej kwestii może wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który definiuje krąg stron wyłącznie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy krąg stron ustala się zaś na podstawie przepisu ogólnego tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać naruszony, bowiem w ogóle nie miał w tej sprawie zastosowania. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] 2016 r. nr [...] stroną postępowania była Wspólnota Mieszkaniowa budynku, w którym znajduje się lokal skarżącej - reprezentowana przez Zarząd. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wykazała na czym miałby polegać jej odrębny od wspólnoty, indywidualny interes prawny jako właścicielki lokalu. Wywodziła jedynie, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjęto jakoby Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentował ją w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji, członek Wspólnoty Mieszkaniowej może zostać uznany za stronę postępowania tylko wówczas, gdy wykaże swój własny, odrębny od Wspólnoty interes prawny, związany z własnością tego konkretnego lokalu. Podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i postępowania uzgodnieniowego dotyczących nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty jest wspólnota mieszkaniowa. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Sąd I instancji uznał żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu - w charakterze strony (uczestnika postępowania) jako nieuzasadnione. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z treści art. 6 (ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana) i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji sam fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej nie daje skarżącej legitymacji do występowania w charakterze strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości sąsiedniej. Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K. K. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I.naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) poprzez błędną wykładnię w skutek której doszło do stwierdzenia braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony, pomimo okoliczności faktycznej w postaci bycia bezpośrednim sąsiadem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, oraz współwłaścicielem działki objętej inwestycją, a dodatkowo przedmiotowa inwestycja oddziałuje na lokal skarżącej poprzez istotne zaciemnienie okna od strony podwórka; 2. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez nieuwzględnienie zasady prawnej ochrony własności i pozbawienie skarżącej możliwości wykonywania praw związanych z posiadaną nieruchomością; II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo błędnego uznania, iż Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony pomimo, iż przedmiotowa inwestycja oddziałuje w sposób bezpośredni na nieruchomości skarżącej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo błędnego dokonania oceny przyczyny wznowienia przed wznowieniem postępowania, mimo że zbadanie, czy podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania korzysta z przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną i czy rzeczywiście nie uczestniczył w postępowaniu bez swojej winy, jest przedmiotem oceny i ustaleń postępowania prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 7 i 8, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, mimo jej wadliwości, co doprowadziło do uchybienia także ze względu na niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wbrew powyższym obowiązkom nieustalenie, jaki wpływ może wywrzeć inwestycja na lokal skarżącej, ewentualnych niekorzystnych skutków w postaci zaciemnienia lokalu od strony podwórka, a ponadto nieustosunkowanie się organu odwoławczego do wszystkich jej zarzutów w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie przysługuje jej legitymacja strony. Na tych podstawach wnosiła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz rozpoznanie skargi. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli została wydana w postępowaniu, które zostało dotknięte kwalifikaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z kwalifikowanej wadliwości procesowej postępowania administracyjnego jest pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jednostce przysługuje w sprawie interes prawny lub obowiązek przesądzają przepisy prawa materialnego, które dają podstawę do przyznania uprawnienia, jak i ograniczenie uprawnienia. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej objętej żądaniem wznowienia postępowania: “Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzenego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego albo osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Artykuł 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu przyznaje ochronę interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skarżąca powołała się na przysługujący jej w sprawie interes prawny wynikający z prawa własności lokalu i tytułu użytkowania wieczystego. To, że przymiot strony przysługuje wspólnocie, tworzonej zgodnie z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892), przez ogół właścicieli wchodzących w skład określonej nieruchomości, nie oznacza braku możliwości posiadania interesu prawnego, a tym samym przyznania przymiotu strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Przedmiotem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalenie czy wystąpiła jedna z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli żądający wznowienia postępowania powołuje się na pozbawienie jego prawa do udziału w postępowaniu, wywodząc przysługujący mu w sprawie interes prawny, organ poza formami postępowania nie może prowadzić ustalenia wystąpienia tej wadliwości procesowej przez ustalenie braku interesu prawnego lub przyjęcie, że prawo do obrony zostało skonsumowane przez zapewnienie udziału Wspólnocie Mieszkaniowej. Nie można podzielić stanowiska przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że w sprawie można było przyjąć, że wystąpił oczywisty brak interesu prawnego skarżącej. Skarżąca powołała się na odrębną własność lokalu, tytuł użytkowania wieczystego. Nie jest do przyjęcia stanowisko Sądu, że badanie czy nie zostało naruszone prawo do obrony w toku postępowania jest stanowiskiem formalistycznym. To czy jednostce przysługuje interes prawny uzależnione jest od okoliczności faktycznych sprawy, a w sprawie nie ulega wątpliwości, że przysługujące prawo własności lokalu jest położone w budynku sąsiadującym z działką objętą ustaleniem warunków zabudowy. Ustalenie zatem pozbawienia prawa do udziału wymagało podjęcia czynności wyjaśniających stan faktyczny zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Przy wykładni prawa do obrony na podstawie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne i podstawowe znaczenie ma art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie ma bowiem zastosowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.