II SA/Kr 1288/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 stycznia 2016 r. nr [.....] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno - usługowo - hotelowego wraz z usługami w poziomie piwnic, tarasem w poziomie parteru i ogrodem zimowym na dz. nr nr [.....] [.....] [.....] obr. [.....] oraz budową chodnika z przebudową schodów na parterze budynku w części działki nr [.....] obr. [.....] przy ul. [.....] i [.....] w K". Wnioskiem z dnia 16 lutego 2016 r. K.K. wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem wymienionej wyżej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Oświadczyła, że jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej tj. samodzielnego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku [.....] oraz posiada udział 5230/100000 w działce i dlatego, zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., posiada interes prawny do uznania jej oprócz Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania administracyjnego ze względu na położenie mieszkania, wpływ przyszłej inwestycji na mieszkanie. Podała, że o decyzji nr [.....] z dnia 18 stycznia 2016 r. Prezydenta Miasta K. dowiedziała się w dniu 19 stycznia 2016 r. po zapoznaniu się z treścią maila z Biura [.....] z dnia 18 stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2016 r. znak [.....] Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania uznając, że K.K. nie miała interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [.....] obr. [.....] przy ul. [.....] i [.....] w K". K. K. zaskarżyła to postanowienie zażaleniem, zarzucając mu: a) naruszenie prawa procesowego tj. art. 149 § 3 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie oceny przesłanki wznowienia mimo, że zbadanie czy podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania korzysta z przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną i czy rzeczywiście nie uczestniczył w postępowaniu bez swojej winy, jest przedmiotem oceny i ustaleń postępowania prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. b) wydanie postanowienia z naruszeniem art. 28 k.p.a. polegającego na błędnym zastosowaniu tej normy poprzez stwierdzenie braku interesu prawnego w sytuacji, gdy interes ten istniał i żaląca się posiadała przymiot strony w rozumieniu tych przepisów. c) wydanie postanowienia z naruszeniem art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez brak przypisania żalącej się przymiotu strony, pomimo okoliczności faktycznej w postaci bycia bezpośrednim sąsiadem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a nawet jak wynika z przedmiotowej sprawy obszar oddziaływania znajduje się w obiekcie, którego jest współwłaścicielem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., znak [.....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), zwanej dalej "k.p.a." utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przy wniosku o wznowienie postępowania opartym na którejkolwiek z przesłanek wznowienia, poza przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w fazie wstępnej badania wniosku ocenia się - oprócz zachowania terminu do złożenia wniosku i powołania się na ustawową przesłankę wznowienia - również to, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Dopiero po takiej wstępnej ocenie wniosku o wznowienie organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i przechodzi do badania przesłanek wznowienia. Jeżeli zaś powołaną we wniosku przesłanką wznowienia jest brak udziału strony w postępowaniu - to w ramach postępowania wstępnego, służącego zbadaniu spełnienia warunków formalnych wniosku o wznowienie, organ nie bada owej legitymacji procesowej po stronie wnoszącego o wznowienie, chyba, że już z samego wniosku wynika brak takiej legitymacji. Oczywisty brak przymiotu strony żądającego wznowienia postępowania stanowi natomiast podstawę wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia (zob. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. II OSK 1438/09, Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2009 r. III SA/Wr 368/08, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. VII SA/Wa 402/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13). Stwierdzenie, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania w dalszym ciągu dokonywane jest tu przy zastosowaniu przepisu art. 28 k.p.a. stanowiącego, że: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, decydujący o statusie strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy związany jest z zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wpływ ten polega chociażby na tym, że w razie ustalania warunków zabudowy dla danej inwestycji, przy ustalaniu jej parametrów pod uwagę niemal zawsze brane są parametry obiektu zlokalizowanego na nieruchomości graniczącej z jej terenem. Jeśli zaś chodzi o immisje, to z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością należy stwierdzić, że będą one przenikać na nieruchomość graniczącą. Prezydent Miasta K. , w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, za stronę uznał Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [.....] , posadowionego na działce nr [.....] , graniczącej z terenem inwestycji, działającą przez Zarząd w osobie M.T. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że co do zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest Wspólnota Mieszkaniowa, nie zaś jej członkowie, czyli właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000r. nr 80, póz. 903 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota zatem realizuje wszelkie uprawnienia, które dotyczą nieruchomości wspólnej. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że przymiot strony może zostać przyznany indywidualnie właścicielowi lokalu mieszkalnego, niemniej jednak może to nastąpić wyłącznie pod warunkiem wykazania przez właściciela indywidualnego interesu prawnego - czyli, w niniejszej sprawie poprzez wskazanie w jaki sposób inwestycja będzie naruszała interes prawny żalącej się K.K. poprzez oddziaływanie na jej lokal mieszkalny nr [.....] . Okoliczności tej żaląca się nie wykazała, odnosząc się tylko i wyłącznie do faktu oddziaływania spornej inwestycji na budynek nr [.....] posadowiony na działce nr [.....] przy ul. [.....] w całości - czego orzekające w niniejszej sprawie organy nie negują. Pozwala to jednak w dalszym ciągu na uznanie statusu strony tego postępowania tylko Wspólnocie Mieszkaniowej, a nie żalącej się, jako właścicielki lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w tymże budynku. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa w sposób prawidłowy zapewniony miała czynny udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, oraz należycie reprezentowała w tym postępowaniu swoich członków, w tym również żalącą się. Wobec tego, nie może być tu mowy o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania określonej w przepisie art. 145 §1 pk4 k.p.a. Negatywne rozstrzygnięcie organu I instancji jest zatem w pełni zasadne. Postanowienie Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.K. , zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, tj., ← art. 149 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie oceny przyczyny wznowienia przed wznowieniem postępowania, mimo że zbadanie, czy podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania korzysta z przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną i czy rzeczywiście nie uczestniczył w postępowaniu bez swojej winy, jest przedmiotem oceny i ustaleń postępowania prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.; art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, nieruchomości której dotyczy postępowania oraz kręgu ich właścicieli ← naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji mimo istnienia podstaw do jego uchylenia ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia kręgu jego stron. ← art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ← art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. ← art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414) poprzez brak skarżącej przymiotu strony, pomimo okoliczności faktycznej w postaci bycia bezpośrednim sąsiadem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a dodatkowo współwłaścicielem działki objętej inwestycją ← art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez nieuwzględnienie z zasady prawnej ochrony własności. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zobowiązane organu do wydania w określonym przez sąd terminie postanowienia zgodnego z przepisami prawa, a także o na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnoszę o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej kategorii wymienionej w tym przepisie. Po dokonaniu kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia okazało się ono prawidłowe, a zarzuty skargi bezzasadne. Wywód zawarty w postanowieniu Kolegium jest spójny i logiczny i prowadzi do oczywistego wniosku, iż skarżąca nie była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 7 stycznia 2016 r. nr [.....] . Przede wszystkim należy podzielić pogląd dopuszczający możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na oczywisty brak legitymacji podmiotu wnoszącego wniosek o wznowienie oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia ta budzi wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych pewne kontrowersje, niemniej jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za dopuszczalnością odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli bowiem już z treści samego wniosku, bez szczegółowego analizowania akt sprawy wynika, że jego autor nie jest stroną postępowania, to nie ma potrzeby wydawania postanowienia o wznowieniu, a następnie "badania" kwestii legitymacji tylko po to, by zakończyć postępowanie decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, podczas gdy zakończenie postępowania już na etapie postanowienia o odmowie wznowienia nie pozbawia wnioskodawcy kontroli instancyjnej i sądowej, skoro postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem. W każdej sytuacji organ ocenia kwestię legitymacji wnioskodawcy, a weryfikacja ta - bez względu na to, na którym etapie została dokonana - może zostać poddana kontroli organu drugiej instancji oraz dwóch instancji sądów administracyjnych. Badanie legitymacji w postępowaniu wznowionym ma natomiast znaczenie w sytuacjach nieoczywistych, wątpliwych, w których ocena tej kwestii może wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie, także w najnowszym - np. w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 1142/15 dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/search): "w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie prezentowane jest stanowisko wskazujące na to, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia - art.149 § 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 7.01..2009 r. II OSK 1747/07, wyrok NSA z 1.12.2011 r. I OSK 246/11, wyrok NSA z 14.01.2014 r. II OSK 1835/12 niepublikowane, M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s.740 )". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaistniały w niej podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z wniosku skarżącej z powodu braku przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który definiuje krąg stron wyłącznie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy krąg stron ustala się zaś na podstawie przepisu ogólnego tj. art. 28 k.p.a. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wbrew zarzutom skargi nie mógł zostać naruszony, bowiem w ogóle nie miał w tej sprawie zastosowania. Istota zarzutów skarżącej sprowadza się do oceny, w jakim zakresie członek wspólnoty mieszkaniowej i właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność może - bądź powinien - być reprezentowany przez Wspólnotę Mieszkaniową w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z dnia 7 stycznia 2016 r. nr [.....] stroną postępowania była Wspólnota Mieszkaniowa budynku, w którym znajduje się lokal skarżącej - reprezentowana przez Zarząd. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wykazała na czym miałby polegać jej odrębny od wspólnoty, indywidualny interes prawny jako właścicielki lokalu. Wywodzi jedynie, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjęto jakoby Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentował ją w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarzuca, że Wspólnota Mieszkaniowa w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego zgodnie z art. 29 k.p.a. ("Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej"). Zarzuty te nie mogą odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach uznał, że wspólnota mieszkaniowa co do zasady może być stroną postępowania administracyjnego, mimo że nie posiada osobowości prawnej. Zdolność administracyjnoprawną przyznaje się wspólnotom mieszkaniowym w sprawach dotyczących zarządzania nieruchomością wspólną, ochrony rzeczy wspólnej, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie uważa się za czynności zachowawcze, a co za tym idzie – za czynności zwykłego zarządu (wyroki z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 654/11, LEX nr 1219257, z dnia 16 kwietnia 2009 r., II OSK 146/09, LEX nr 555030, oraz z dnia 17 marca 2010 r., II OSK 539/09, LEX nr 597676). Jednolicie również przyjmuje się, że członek Wspólnoty Mieszkaniowej może zostać uznany za stronę postępowania tylko wówczas, gdy wykaże swój własny, odrębny od Wspólnoty interes prawny, związany z własnością tego konkretnego lokalu. Przykładowo w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1325/15 (również dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) NSA stwierdził: "(...) charakter zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, praktycznie uniemożliwia uznanie, iż może ona dotyczyć interesu indywidualnego poszczególnych właścicieli lokali. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i postępowania uzgodnieniowego dotyczących nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty jest wspólnota mieszkaniowa. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu - w charakterze strony (uczestnika postępowania). W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z treści art. 6 (ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana) i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. II OSK 2772/13, LEX nr 1987169). Oczywiście nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego". Jak wynika z powyższego sam fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej nie daje skarżącej legitymacji do występowania w charakterze strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości sąsiedniej. Ponieważ stanowisko takie jest przyjmowane jednolicie i nie budzi w orzecznictwie żadnych wątpliwości, to również brak legitymacji K.K. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest oczywisty, co prowadzi w konsekwencji do uznania, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Z tym względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.