VII SA/Wa 528/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził wykonanie na wniosek inwestora wykonanie obowiązku nałożonego na spółkę [...] Sp. j. z siedzibą przy ul. [...] w [...] (decyzją z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylającą w/w decyzję w części dotyczącej przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy) sporządzenia i przedstawienia dokumentów: projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] (art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Wyżej wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...][...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania na wniosek [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku. Po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy, organ powiatowy prowadził postępowanie naprawcze dotyczące modernizacji mieszkania na poddaszu z powiększeniem loggii od strony podwórza w budynku przy ul. [...] w [...]. Roboty budowlane dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego zostały rozpoczęte na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - modernizację mieszkania na poddaszu z powiększeniem logii od strony podwórza. Inwestor pismem z dnia 17 kwietnia 2011 r. (data wpływu do organu powiatowego - 1 czerwca 2011 r.) zawiadomił o ich zakończeniu, a organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu. Organ powiatowy przeprowadził w dniu 27 kwietnia 2012 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości (protokół Nr [...]), w trakcie której ustalił, że: "W związku z modernizacją mieszkania na poddaszu z powiększeniem loggii od strony podwórza w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] konieczna była wymiana belki kalenicowej. Belka ta oparta z jednej strony na kominie była w bardzo złym stanie technicznym, (duże ugięcia, ubytki spróchnienia). (...) Dach odbudowano w takim kształcie jak był. Nie uległa zmianie kubatura budynku. Nie wykonano pergoli w dachu ponieważ Inwestor i Inspektor nadzoru ustalili, że element ten jest zbędny. Dach pozostawiono w kształcie pierwotnym (podcień)". Inspektor Nadzoru zakwalifikował te zmiany jako nieistotne. Wskazał, że projekt budowlany (Opis techniczny - pkt 4. Zakres robót do wykonania) zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. w części dachu przewidywał jedynie rozbiórkę pokrycia dachu w pasie o szer. 2,12 m, bez jakiejkolwiek ingerencji w konstrukcję dachu. W związku z powyższym PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia: decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej przebudowę całego dachu oraz projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu, uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej nakazu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części tj. obowiązku przedstawienia projektu budowlanego powykonawczego, utrzymał decyzję PINB w [...] w mocy. Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na spółkę [...] Sp. j. z siedzibą w [...], ww. decyzją organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego badaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując w/w decyzję wyjaśnił, że stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2015 r. - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. podkreślił, że zmiana w projekcie pierwotnym dotyczyła demontażu belki drewnianej, która była w złym stanie technicznym czym stwarzała zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji i zastąpieniu jej nowym elementem konstrukcyjnym w postaci kształtownika stalowego bez zmiany jakichkolwiek parametrów technicznych obiektu. W swojej obecnej postaci obiekt powstał na podstawie decyzji Starosty [...], która była przedmiotem weryfikacji przez organy wyższego stopnia. Organ nadzoru zaznaczył, że jak wynika z oceny stanu technicznego budynku istniejącego ww. projektu budowlanego powykonawczego, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia: na podstawie oględzin i wizji lokalnej należy stwierdzić, że poddasze mieszkalne i logia w budynku usługowo-mieszkalnym jest w dobrym stanie technicznym. Wykonane prace budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi normami. Stwierdza się brak konieczności jakichkolwiek prac dostosowawczych budynek do wymagań obecnie obowiązujących przepisów. Ponadto, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 20.05.2016 r. znak: [...] stwierdził, że przedłożony projekt nie budzi zastrzeżeń pod względem konserwatorskim. Organ kontrolujący decyzję uznał za prawidłowe wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku oraz ustalenie, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem i nie ma potrzeby nakładania na inwestora obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych. Te ustalenia słusznie doprowadziły organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania obowiązku w decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 107, 3 kpa poprzez nie wskazanie, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem i to w sytuacji, w której tylko bez decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie otrzymałby pozwolenia na budowę. 2) art. 7, 8, 9, 107 § 3 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie odniesienie się do zarzutów wniosku co narusza zasadę zaufania obywatela do państwa. 3) art. 6 kpa poprzez przyjęcie, iż przedłożony projekt budowlany nie musi spełniać wymogów ustawy prawo budowlane z uwagi, iż o jego charakterze decyduje projektant pełniący rolę zwierzchnią nad ustawodawcą. 4) art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż w przypadku o którym mowa w art. 90 w związku z art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane inwestor naruszający prawo nie podlega już pod jedne z najważniejszych przepisów odnoszących się do projektu. 5) art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż w przypadku o którym mowa w art. 90 w związku z art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane inwestor naruszający prawo nie podlega już pod jedne z najważniejszych przepisów odnoszących się do projektu. 6) art. 48 ustawy prawo budowlane w jego konkretnej jednostce poprzez przyjęcie, iż zwiększenie wysokości budynku (kalenicy) nie stanowi rozbudowy lecz inne roboty budowlane niepodlegające wszystkim reżimom wynikającym z ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, które to postępowanie może zakończyć się wyeliminowaniem z obrotu prawnego funkcjonującej decyzji, a więc stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Skarżący zarzucają decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach w szczególności przepisów prawa procesowego, czy materialnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzje czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Naruszenie prawa będzie więc kwalifikowane, jako rażące jeżeli następuje oczywista sprzecznośź pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Występuje więc ono w przypadku, w którym treść przepisu prawnego którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalone bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania z punku widzenia praworządności skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa przez kontrolowaną decyzję. Przy ocenie czy naruszenie prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Odnosząc powyższe do sprawy należy stwierdzić, że podstawą prawna decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., był przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (DZ. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm), który odnosi się do sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2015 r. odsyła więc do decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2012 r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie wyznaczonym projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek wydanej w toku postępowania naprawczego modernizacji mieszkania na poddaszu z powiększeniem loggii od strony podwórza w budynku przy ul. [...] w [...]. Roboty zostały rozpoczęte na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę-modernizację. Po kontroli przeprowadzonej na budowie w dniu [...] kwietnia 2012 r. i stwierdzeniu, że rozebraniu miało ulec pokrycie dachu w pasie o szerokości 2,12 m i fragmenty ścian zewnętrznych. Organ wstrzymał prowadzenie robót i orzekł, że wykonywanie roboty budowlane prowadzone są w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i uzasadniają nałożenie decyzją obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 2954/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylającą decyzję z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej pkt 1 tj. nakazania sporządzenia i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przebudowę całego dachu i w tym zakresie umarzającej postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz utrzymującej w mocy tę decyzję w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. O zakończeniu legalizacji robót stanowi przepis art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, który zawiera stosowne regulacje. Postępowanie legalizacyjne może zakończyć się decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W dniu 29 września 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zostały złożone 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2008 r. wraz z kserokopią pisma [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2014 r. w którym wniesiono o sprawdzenie wykonania obowiązku zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 i pkt 7 Prawa budowlanego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. o wykonaniu nałożonego obowiązku została wydana po dokonaniu oględzin wykonanych robót budowlanych i stwierdzeniu ich zgodności z przedstawionym projektem budowlanym wraz z orzeczeniem technicznym przebudowy całego dachu. Odnośnie tych robót organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały je za samowolę budowlaną, a nie istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, które przewidywało rozbiórkę pokrycia dachu w pasie o szerokości 2,12 m bez jakiejkolwiek ingerencji w konstrukcje dachu (decyzja Starosty [...] z [...] maja 2010 r.). W zgłoszeniu do użytkowania sami inwestorzy nie zgłosili odstępstw nawet nieistotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego (zawiadomienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], oświadczenie kierownika budowy z [...] kwietnia 2011 r.). W okolicznościach sprawy nie budzi więc zastrzeżeń ani kwalifikacja robót, ani decyzja nakładająca obowiązek, ani też decyzja kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym zaskarżona do Sądu. Podstawą prawna tej decyzji, jak wyżej wskazano był przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 który dotyczy sprawdzenia wykonania konkretnych obowiązków nałożonych decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego, też zarzut skargi nie sprawdzenia projektu przedłożonego z wymogami art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie może być skuteczny. Uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w tym przypadku przyjęło formę pisma z dnia [...] maja 2015 r. w odpowiedzi na wystąpienie o uzgodnienie projektu do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Skoro wydanie tego uzgodnienia zwraca się bezpośrednio inwestor to wówczas nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 § 1 - 6 kpa, gdyż nie ma miejsca współdziałanie organów. W zakresie uzyskania pozytywnego stanowiska organu konserwatorskiego wymóg uzgodnienia został więc w tym przypadku spełniony przez inwestora. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nie zbadania projektu budowalnego z decyzją o warunkach należy przypomnieć, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej pkt 1 nakazania sporządzenia i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przebudowę całego dachu i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeśli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej. W przedmiotowym przypadku nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ani zmiany formy architektonicznej obiektu. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.