IV SA/Gl 993/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia NSA Tadeusz Michalik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: Kpa) stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. Z. od decyzji Prezydenta Miasta J. z [...] nr [...] przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych P. Z. i P. Z. w okresie od 01 do 31 maja 2017 r. po 375 zł i od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Naczelnik Wydziału Spraw Rodzinnych i Alimentacyjnych w Urzędzie Miasta J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., przytoczoną na wstępie decyzją z [...] (nr[...]) przyznał prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych P. i P. Z. w okresie od 01 maja 2017 r. do 31 maja 2017 r. po 375 zł i od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie. Decyzja ta, jak zaznaczył, nie została skierowana do M. Z., jako strony, albowiem stroną postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest dłużnik alimentacyjny. Został on jedynie poinformowany przez organ pierwszej instancji o tej decyzji w informacji dla dłużnika alimentacyjnego sporządzonej na podstawie art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 489 z późn. zm., dalej: ustawa). Zaakcentował także, że stroną postępowania w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego są osoby uprawnione, działające przez przedstawiciela ustawowego – E. Z. Dłużnik alimentacyjny – M. Z., jak skonstatował organ odwoławczy, został jedynie poinformowany przez organ pierwszej instancji o tej decyzji na podstawie informacji sporządzonej mocą art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, czyli wyłącznie w formie wyłącznie informacji dla dłużnika alimentacyjnego. W tych okolicznościach organ drugoinstancyjny wyjaśnił, że stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje między innymi sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W dalszych motywach wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie służy stronie. Zatem - jak zaznaczył - jest ono niedopuszczalne zawsze gdy zostanie wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, a brak legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania osobom uprawnionym P. Z. i P. Z. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowi przyczynę podmiotową niedopuszczalności odwołania, będącego przedmiotem wstępnego badania Kolegium. W skardze na to postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wyraził niezadowolenie z objętego nią rozstrzygnięcia, negując - co do istoty - uznanie przez organ drugoinstancyjny braku jego legitymacji do wniesienia odwołania w sprawie przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych małoletnich P. Z. i P.Z. w okresie od 01 do 31 maja 2017 r. po 375 zł i od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie, reprezentowanych przez matkę. Strona skarżąca wskazała, że bardzo krzywdząca jest dla niej decyzja, od której wniosła odwołanie zakwestionowane co do jego dopuszczalności, albowiem nie uwzględnia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. Podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, posiada prawo do złożenia od niej odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło jednocześnie, że odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, a brak legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania osobom uprawnionym P. Z. i P. Z. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowi przyczynę podmiotową niedopuszczalności odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do jego uchylenia mocą art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: ppsa). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2) lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 ustawy ppsa. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez dłużnika alimentacyjnego od decyzji Prezydenta Miasta J. z [...] . nr [...] przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych P.Z. i P.Z. w okresie od 01 do 31 maja 2017 r. po 375 zł i od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie (płatnych do rąk ich matki). Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia. Na wstępie podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność odwołania ma charakter podmiotowy, gdyż odwołanie zostało wniesione - od decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych P. Z. i P. Z. w okresie od 01 do 31 maja 2017 r. po 375 zł i od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie - przez dłużnika alimentacyjnego, tj. podmiot nie będący stroną w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych. Nie godzi się z tym stwierdzeniem strona skarżąca, której argumentacja koncentruje się wokół zasadności takiego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy, jak już wskazano, został wyżej przedstawiony, natomiast w zakresie stanu prawnego wskazać trzeba na regulacje proceduralne zastosowane w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z tego przepisu expressis verbis wynika, że odwołanie można wnieść tylko strona - a więc na ściśle określony podmiot. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek. Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem mocą art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zatem stroną postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest wyłącznie osoba uprawniona do tych świadczeń. Zatem skoro mocą art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, toteż w pierwszej kolejności zobligowany jest do badania przesłanek jego dopuszczalności. Tym samym pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym - co wymaga podkreślenia - to etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Ze względu na rezultat podjętych w nim czynności, kodeks różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, nastąpi wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 Kpa formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi natomiast automatycznie, bez potrzeby wydawania jakiegokolwiek aktu, prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy. Otwiera się tym samym drugi etap postępowania przed organem odwoławczym, obejmujący czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, który można nazwać postępowaniem rozpoznawczym, co w sprawie jednakże nie wystąpiło. Na etapie badania wstępnego, co wymaga uwypuklenia z uwagi na zarzuty podniesione w skardze, organ odwoławczy jest obowiązany zbadać dopuszczalność oraz terminowość odwołania (zażalenia). Przesłanki niedopuszczalności odwołania, jak zasygnalizowano powyżej, mają charakter podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wśród podstawowych przyczyn niedopuszczalności natury przedmiotowej wymienia się: 1) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, 2) niezaskarżalność określonych rodzajów aktów prawnych (np. postanowienie jest niezaskarżalne, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie), 3) wyczerpanie środków zaskarżenia, 4) zaskarżenie pisma, które w sensie materialnym nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art. 134 Kpa będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia, dowodzi tego zwrot "organ... stwierdza". Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyroki NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, oraz z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W analizowanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie może merytorycznie rozpatrzeć odwołania, gdyż jest ono niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, ponieważ zostało wniesione nie przez stronę, do której została adresowana zaskarżona nim decyzja. Sąd ten pogląd podziela, jeszcze raz podkreślając, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 Kpa nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, przypomniany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 397/17, do którego motywów odwołał się skład orzekający w tej sprawie w pełni je podzielając). Jednocześnie wskazania wymaga także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w tym przypadku, musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stroną takiego postępowania - jak wskazano powyżej - jest osoba uprawniona do świadczeń alimentacyjnych, a nie dłużnik alimentacyjny, co wynika wprost z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 15 ust. 3, 4 i 7 tej ustawy). Należy mieć na uwadze, że przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Art. 27 ust. 7 pkt 1 tej ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku z czym nie może kwestionować w drodze odwołania zasady i rozmiaru swego przyszłego zobowiązania kreowanego przez art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (zob. w szczególności wyroki NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16 i sygn. akt I OSK 1726/16 oraz z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2027/16 oraz wskazane w nich orzecznictwo). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skarżącemu - jak trafnie stwierdził organ odwoławczy - nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jego małoletnim dzieciom. Skoro bowiem, jak wskazano powyżej, to ustawodawca ograniczył uprawnienia dłużnika alimentacyjnego w tymże postępowaniu do udzielenia mu informacji o przyznaniu świadczenia, o czym stanowi art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy, a nie doręczeniu mu decyzji z pouczeniem o prawie jej zaskarżenia. Przyznanie świadczenia i w konsekwencji obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz organu jako wierzyciela, może wiązać się z dodatkowym obowiązkiem. Nie daje to jednak podstaw do uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania. Interesu prawnego nie należy upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności, natomiast twierdzenia odnośnie spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych może mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych. I jakkolwiek przyznanie świadczenia i w konsekwencji obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz organu jako wierzyciela może wiązać się z dodatkowym obowiązkiem, to nie daje to jednak podstaw do uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w prowadzonego w przedmiocie jego przyznania - czym szerzej powyżej. Przyznanie świadczenia jest konsekwencją niezrealizowania obowiązku alimentacyjnego stwierdzonego zaświadczeniem organu egzekucyjnego o bezskuteczności egzekucji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.