I OSK 130/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1192/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1192/17 oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezydent Miasta R. przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na miesiąc październik 2017 r. w wysokości 300 zł, wskazując w uzasadnieniu, że rozmiar świadczonej pomocy uzależniony jest od możliwości finansowych OPS w R. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 4 października 2017 r. skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o pomoc finansową na żywność z programu rządowego w wysokości 520 zł. Z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 5 października 2017 r. wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ma problemy zdrowotne: jest po operacji kręgosłupa, choruje na nadciśnienie, jest częściowo niezdolny do pracy w związku z wypadkiem przy pracy. Utrzymuje się ze stałej renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 474,65 zł, ponadto ma przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 208,17 zł oraz dodatek energetyczny w wysokości 11,22 zł, łącznie stanowi to kwotę 694,04 zł. Organ dodał, że skarżący otrzymuje pomoc w postaci zasiłku celowego na żywność (we wrześniu 2017 r. wynosił on 300 zł). Odnosząc się do treści art. 8 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że skarżący spełnia warunki otrzymania świadczenia w postaci zasiłku celowego, ponieważ jego dochód nie przekracza ustawowego kryterium, a ponadto w jego przypadku występuje dodatkowa okoliczność w postaci niepełnosprawności. Podniósł jednak, że wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Podkreślił przy tym, że skarżący jest wspomagany poprzez wypłatę dodatków mieszkaniowych i energetycznych oraz, że łączna kwota udzielonej mu pomocy w okresie od stycznia 2017 r. do września 2017 r. wyniosła 3 500,00 zł. W kwestii możliwości finansowych organu pomocy społecznej, Kolegium wskazało, że organ I instancji, w okresie od stycznia 2017 r. do września 2017 r. w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych udzielał świadczeń pieniężnych w kwocie nie większej niż 300 zł w odniesieniu do danego miesiąca. Dodał przy tym, że budżet OPS w R. na rok 2017, na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynosił 500 000,00 zł. Wykonanie wydatków na dzień 30 września 2017 r. na pomoc rzeczową w formie posiłków wyniosło 153 236,00 zł, natomiast na pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach ww. programu - 229 172,00 zł. Kolegium podkreśliło, że organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości, a uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. S. nie zawarł żadnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że – jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.), rozstrzygnięcie co do przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego i co do jego wysokości, ma charakter uznaniowy, a zatem jest uzależnione od oceny organu dokonywanej m.in. w ramach art. 3 ust. 4 wymienionej ustawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 624/07, Lex 500091). Nie zachodzi przy tym konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12). W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające rozstrzygnęły sprawę mając na względzie cele pomocy społecznej, a także prawidłowo organy uwzględniły również ograniczone możliwości finansowe organu I instancji, a tym samym ochronę interesów innych osób uprawnionych do uzyskania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Te okoliczności są bowiem także istotne z punktu widzenia realizacji celów pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ wydający decyzje nie musi w każdym przypadku wykazywać brak możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a zwłaszcza w sposób szczegółowy, w sytuacji kiedy wykazywanie w sposób szczegółowy takiego braku możliwości finansowych stanowi podstawę kontroli odwoławczej decyzji, 2) art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię tego przepisu a to poprzez uznanie w sposób prosty, że decyzja organu przyznającego pomoc społeczną mając charakter uznaniowy jest ograniczona jedynie brzmieniem art. 3 ust. 4 u.p.s., a przez co jej wydanie nie jest obwarowane szczególnymi wymaganiami, w sytuacji kiedy dbałość o uzasadnienie wydanej decyzji jest podstawowym obowiązkiem organu wydającego decyzję, co winno skutkować skonstruowaniem jej uzasadnienia w sposób umożliwiający rzetelną kontrolę odwoławczą, zaś samo uzasadnienie w a przez co jej wydanie nie jest obwarowane szczególnymi wymaganiami, w sytuacji kiedy dbałość o uzasadnienie wydanej decyzji jest podstawowym obowiązkiem organu wydającego decyzję, co winno skutkować skonstruowaniem jej uzasadnienia w sposób umożliwiający rzetelną kontrolę odwoławczą, zaś samo uzasadnienie wydanej w niniejszej sprawie decyzji, jak też uzasadnienie wyroku Sądu I Instancji, możliwości rzetelnej kontroli, zdaniem skarżącego nie spełnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew podniesionym w niej zarzutom naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 4 u.p.s. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z art. art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika natomiast, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z zestawienia powołanych przepisów wynika zatem, że wielkość udzielanej pomocy jest uzależniona m.in. od możliwości, jakimi dysponuje organ przyznający świadczenie. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i gdy już następuje, to jego wysokość jest uzależniona od wielkości posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych mających służyć wsparciu wszystkich potrzebujących, którzy spełniają ustawowe kryteria do udzielenia takiej pomocy. Jeżeli więc organ posiada ograniczone środki finansowe na realizację zadań z pomocy społecznej, to przy jej udzielaniu zobowiązany jest - mocą art. 3 ust. 4 u.p.s. – uwzględnić potrzeby jak największej grupy podopiecznych, szczególnie tych, którzy nie posiadają żadnych dochodów. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wydane w tej sprawie decyzje zostały należycie umotywowane a organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 300 zł. Rozpatrując złożony wniosek, organy oceniły bowiem z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego kasacyjnie, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznały, że nie istnieje możliwość przyznania tego zasiłku w wysokości oczekiwanej przez stronę. Nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Niedopuszczalnym byłoby także szczegółowe analizowanie sytuacji materialnej innych osób, którym udzielono pomocy w stosunku do sytuacji skarżącego; mogłoby to prowadzić do naruszenia dóbr tych osób a w większych ośrodkach pomocy społecznej byłoby to niewykonalne. Ponadto takie obowiązki nie wynikają z norm art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. To samo odnosi się do precyzyjnego określania ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W związku z powyższym jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami płatniczymi OPS w R. oraz brak szczegółowego określenia sposobu rozdysponowania środków przeznaczonych na pomoc społeczną w skali danego miesiąca uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także stanowiło przejaw błędnej wykładni art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Jak już wyżej wskazano, organy administracji przy wydawaniu decyzji w zakresie pomocy społecznej winny mieć na względzie ograniczenia finansowe, a posiadane fundusze winny rozdzielać sprawiedliwie, stosownie do usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych osób. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ, nie kwestionował ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej strony skarżącej, jednakże należy mieć na względzie fakt, że pomoc społeczna z istoty rzeczy nie jest w stanie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb osób o taką pomoc wnioskujących. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że wysokość przyznanego zasiłku celowego na zakup żywności może nie w pełni zaspokoić zapotrzebowania skarżącego, jednakże jak słusznie wskazał Sąd I instancji, OPS w R. dysponuje ograniczonymi środkami, zaś wsparcie pieniężne jakie otrzymuje skarżący m.in. formie zasiłków celowych oraz dodatków mieszkaniowych i energetycznych przekracza średnią miesięczną kwotę takich zasiłków wypłacanych innym podopiecznym ośrodka. Wskazane okoliczności oznaczają zatem, że nawet trudna sytuacja skarżącego, który ubiegał się w tym przypadku o przyznanie pomocy społecznej na zakup żywności, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania w pełnej wysokości. Nie można było więc twierdzić, że w analizowanej sprawie wyrok Sądu I instancji został wydany z obrazą prawa materialnego. Choć bowiem skarżący spełniał kryteria, uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego, to z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ w sposób rzetelny przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, skarżący nie musiał jej otrzymać w oczekiwanej przez siebie wysokości. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.