II SAB/Lu 128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Dyrektora w przedmiocie nieprzekazania odwołania z dnia [...] roku I. zobowiązuje Dyrektora do rozpoznania odwołania A. D. z dnia [...] roku w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora na rzecz A. D. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. A. D. (dalej także: skarżąca) zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej (dalej także: Dyrektor) bezczynność polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: KAS), zawartej w propozycji zatrudnienia złożonej w dniu [...] maja 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.). Skarżąca podkreśliła, że Dyrektor twierdzi, że ww. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania do organu wyższego stopnia – Szefa KAS, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania, choć uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozstrzygnięcia tego środka odwoławczego, zgodnie z art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do niezwłocznego podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wskazanego odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Dyrektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności organu, albowiem tylko do postępowań w sprawach dotyczących przedstawienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wniesienia odwołania, a nie stosuje się ich w odniesieniu do propozycji zatrudnienia, przedstawionej funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wyłącznie w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby. W niniejszej sprawie nie ma też podstaw do zastosowania art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), albowiem skarżąca nie została zwolniona ze służby, lecz – wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia – jej stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy. Przyjęcie zatem poglądu przedstawionego w skardze prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy wymienionymi wyżej normami prawnymi i uznania, że ustawa zawiera przepisy wewnętrznie niespójne. Takie stanowisko godziłoby w założenie racjonalności ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżąca spełniła warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), złożyła zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie akceptowany jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zarzut skargi sprowadza się w istocie do podniesionej w niej bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, który zdaniem skarżącej miał obowiązek wynikający z przepisów prawa podjęcia czynności procesowych, zmierzających do rozpoznania złożonego przez skarżącą odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia z [...] maja 2017 r. Jest przy tym bezsporne, że organ ten nie podjął żadnych działań w tym zakresie, a jak to wynika wprost z pisma z [...] czerwca 2017 r. (k. 134 akt osobowych skarżącej), Dyrektor stwierdził, że wobec nieprzewidzenia przez ustawę z dnia [...] listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, formy decyzji dla propozycji pracy, odwołanie skarżącej z [...] czerwca 2017 r. nie zostanie przekazane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, zaniechanie przez Dyrektora nadania biegu odwołaniu skarżącej, nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji. Podkreślić należy, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyjmuje się zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądowym, że jakkolwiek art. 134 k.p.a. nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, to wynikają one jednak z innych przepisów tego Kodeksu, przy czym negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W zakresie przyczyn przedmiotowych wyróżnia się w szczególności zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, art. 134; M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017, art. 134). Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). W rozpoznawanej sprawie jest więc oczywiste, że obowiązkiem organu było podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2017 r., w formie przewidzianej przez przepisy prawa, co wykluczało złożenie tego odwołania w aktach sprawy, bez nadania mu jakiegokolwiek biegu. Takie zaniechanie pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby bowiem nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (zob. np.: postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 2827/17), to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. - przez organ odwoławczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 maja 2011 r., II SA/Rz 246/11). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania odwołania skarżącej z [...] czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oznacza to, że w tym terminie organ obowiązany będzie - zgodnie z żądaniem skarżącej - podjąć czynności zmierzające do rozpoznania odwołanie przez organ odwoławczy, bądź wydania przez ten organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W obu przypadkach niezbędne będzie umożliwienie skarżącej realizacji prawa do sądu. Jakkolwiek bowiem postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. są ostateczne i nie służy od nich zażalenie, to z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poddane są kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.