II OSK 1277/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 932/17 w sprawie ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku dotyczącego robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 932/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku dotyczącego robót budowlanych, polegającego na dostarczeniu ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych związanych z budową dwutorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV –drugostronnego zasilenia stacji energetycznej "[...]" (obręb [...] działki nr [...]) wykonanych na odcinku o długości 47 m od bramki "[...]" do pierwszego projektowanego słupa 8/4/ON120+5 serii RD2, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w G., Oddział w O., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu dyspozycji tego przepisu, nakazującej poszanowanie uzasadnionych, a nie jakichkolwiek, interesów osób trzecich, b) art. 51 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane poprzez błędną subsumpcję do niniejszej sprawy, jakoby zakres weryfikacji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nie potwierdził wypełnienia przesłanki wykonania przez skarżącą (inwestora) obowiązku określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z [...] października 2015 r. dostarczenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych związanych z budową dwutorowej linii elektroenergetycznej, w sytuacji gdy w istocie organ II instancji sprawdził wykonanie obowiązków, z czego na tle stanu faktycznego wynika, że w istocie nie ma nieprawidłowości w zakresie przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej, co potwierdza ekspertyza, c) § 77 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy tj. z dnia 28 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1650) poprzez uznanie de facto oddziaływania dwutorowej linii napowietrznej na działkę będącą w użytkowaniu wieczystym [...]PB "[...]" sp. z o.o. w kontekście ograniczenia otwartego składowania materiałów budowlanych, w sytuacji gdy spółka "[...]" faktycznie ani nie składuje tych materiałów, ani nie planuje takiego wykorzystania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co przesądza o braku nieprawidłowości wykonanej liniowej inwestycji elektroenergetycznej, 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez uwzględnienia kompletnych akt sprawy, w tym udokumentowanych w tych aktach okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a dotyczących oddziaływania linii elektroenergetycznej w kontekście uzasadnionych interesów [...]PB "[...]" sp. z o.o. wobec zamiarów tej spółki co do zagospodarowania nieruchomości fragmentarycznie sąsiadującej z linią, a także pominięcie faktu, że decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej nie została uchylona z powodu jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonaniu inwestycji, lecz z powodu uchybień organu orzekającego, który pominął spółkę "[...]" jako stronę postępowania, b) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia zajęcia stanowiska co do kompleksowego stanu faktycznego sprawy i ograniczenie stanowiska WSA wyłącznie do oceny ekspertyzy, w sytuacji gdy ocenie Sądu podlegała decyzja organu II instancji z [...] września 2017 r. uchylająca nakaz rozbiórki określonej inwestycji, c) art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej oddalenia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie 12 marca 2020 r. alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie zachodzi w sprawie naruszenie uzasadnionych interesów spółki "[...]", w rozumieniu dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W tym zakresie można mówić co najwyżej o interesach stricte finansowych, ponieważ spółka "[...]" działkę (nr [...]), której dotyczy nakaz rozbiórki fragmentu linii elektroeneregtycznej, w miejscu wskazanym jako o ograniczonym użytkowaniu, wykorzystywała i obecnie wykorzystuje jako parking samochodowy, a zamierzenia na przyszłość obejmują rozbudowę budynku biurowego. Nie było tu, nie ma i nie będzie otwartego ani innego składowania materiałów budowlanych. W przypadku tej działki można mówić jedynie o częściowym ograniczeniu jej zagospodarowania wynikającym z zapewnienia strefy ochronnej w zakresie wyłącznie niedopuszczalności otwartego składowania materiałów bezpośrednio pod linią lub w odległości nie mniejszej niż 15. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła też, że błędne jest przyjęcie okoliczności ograniczenia użytkowania działki przez spółkę "[...]" z powodu naruszenia § 77 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, bowiem nie ma tu przypadku otwartego składowania materiałów budowlanych, a kwestię sposobu użytkowania działki nr [...] sąd wojewódzki pominął. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., zawarty w 2. c) skargi kasacyjnej przejawiający się w uwzględnieniu skargi, pomimo, że ziściła się podstaw do jej oddalenia. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skoro wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała konkretnego przepisu, który jego zdaniem został naruszony, Naczelny Sąd Administracyjny został zwolniony od merytorycznej kontroli zarzutu. Nietrafnie także podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Skarżąca spółka upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu nie zajął stanowiska co do stanu faktycznego sprawy i rozważania ograniczył wyłącznie do oceny ekspertyzy, w sytuacji gdy ocenie sądu podlegała decyzja organu II instancji uchylająca nakaz rozbiórki określonej inwestycji. Należy stwierdzić, że sąd wojewódzki prawidłowo nie odnosił się do stanu faktycznego, który przede wszystkim nie został należycie ustalony, a istota sprawy sprowadzała się do tego, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił decyzję organu i instancji z dnia [...] kwietnia 2017r. w całości i stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. O. z dnia [...] października 2015r., polegającego właśnie na dostarczeniu ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych związanych z budową dwutorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 k V -drugostronnego zasilenia stacji energetycznej "[...]" (obręb [...] działki nr [...]) wykonanych na odcinku o długości 47 m od bramki "[...]" do pierwszego projektowanego słupa 8/4/ON120+5 serii RD2. Zatem rozważania WSA w Olsztynie zawarte w uzasadnieniu wyroku dotyczące złożonej przez [...] S.A. ekspertyzy należy uznać za prawidłowe i kluczowe dla tej sprawy. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie sposób jest przyjąć, jak twierdzi to skarżąca kasacyjnie, że sąd wojewódzki procedował "bez uwzględnienia kompletnych akt sprawy". Należy przypomnieć, że w przedmiotowej sprawie prawomocną decyzją z dnia [...] marca 2010r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2006r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku o długości 47 m od bramki "[...]" do pierwszego projektowanego słupa nr 8/4/0N120+5 serii RD2 i odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej na tym odcinku. Z tego powodu wszczęto postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 prawa budowalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. O. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 prawa budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej linii elektroenergetycznej na odcinku o długości 47 m od bramki "[...]" do pierwszego projektowanego słupa 8/4/0N120+5 serii RD2, w której należało ustalić zakres nieprawidłowości przebiegu linii ograniczającej użytkowanie działki należącej do przedsiębiorstwa "[...]" i sposób ich usunięcia. [...] stycznia 2016 r. [...] S.A. złożyła ekspertyzę, a decyzją z dnia [...] września 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylając decyzję organu i instancji z [...] kwietnia 2017r. w całości stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. O. z dnia [...] października 2015r., polegającego na dostarczeniu ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Ma rację sąd wojewódzki, że stwierdzenie wykonania obowiązku i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowalnego powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. W sprawie organ nadzoru budowlanego II instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postepowania administracyjnego i nie zbadał czy inwestor wykonał wszystkie obowiązki określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. O. z [...] października 2015 r. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że skarżąca spółka wykonała nałożony na nią obowiązek, bo dostarczyła ekspertyzę dotyczących robót budowlanych jest niewystarczające. Jak wskazano wyżej inwestor był zobowiązany nie tylko do dostarczenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych, ale również do tego, aby w ekspertyzie tej ustalić zakres nieprawidłowości dotyczących przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej ograniczającej użytkowanie działki [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" sp. z o.o. oraz, by ekspertyza ta zawierała określenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z tych względów prawidłowo sąd I instancji wyjaśnił, że ocena organu odwoławczego nie mogła ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że inwestor przedłożył ekspertyzę dotyczącą wykonanych robót budowlanych, ale powinna również objąć ustalenie, czy zawiera ona także elementy wyraźnie określone w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W złożonej ekspertyzie jej autor wskazał tylko na nieprawidłowości co do przebiegu linii w zakresie oddziaływania na działkę spółki "[...]", ale nie określił sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rzeczoznawca uznał, że w sprawie konieczne byłoby ustanowienie służebności przesyłu. Wywody WSA w Olsztynie odnośnie przekroczenia uprawnień rzeczoznawcy należy uznać za trafne, gdyż jest on powołany do wyjaśniania kwestii technicznych, a nie rozstrzygania sporów prawnych. Z powyższych względów zasadnie została uchylona decyzja z [...] września 2017r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zalecenia sądu I, co do dalszego postępowania prawidłowe. W tej sytuacji nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Pozostałe natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.