I OSK 1097/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 536/17 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 536/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy S. odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Organ wskazał, że brat skarżącej na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika KRUS z dnia [...] września 2012 r. ma stwierdzoną trwałą całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełnia warunku określonego w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), zwanej dalej u.ś.r., tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem, bowiem powodem zawieszenia działalność gospodarczej od dnia [...] stycznia 2016 r. był jej stan zdrowia i konieczność opłacenia wysokich składek do ZUS. Skarżąca jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i podejmuje prace dorywcze. Organ I instancji dodał, że brat skarżącej przez pięć dni w tygodniu w godzinach od 9 do 15 przebywa w Środowiskowym Domu Samopomocy w S., a po powrocie do domu ma zapewnione usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin dziennie przez pięć dni roboczych. Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r., gdyż jej dochód wynosi około 559,19 zł. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca nie spełnia określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. warunku rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad bratem. Skarżąca nie spełnia również warunku określonego w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. tj. warunku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika, co uniemożliwia przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z prowadzenia działalności gospodarczej (niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), a koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem, nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Organ II instancji podkreślił, że brat skarżącej ma zapewnioną opiekę przez 8 godzin dziennie, co umożliwia jej podjęcie pracy na część etatu, a nawet na cały etat. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznano bratu skarżącej 2 godziny usług opiekuńczych od poniedziałku do soboty oraz, że w domu samopomocy, w którym ma zapewnione śniadanie oraz obiad, przebywa od poniedziałku do piątku przez 6 godzin. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia kilku przesłanek tj.: stwierdzenia znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, dochodu niższego niż ustawowe kryterium dochodowe i rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brak choćby jednej z tych przesłanek uniemożliwia przyznanie tego świadczenia. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że brat skarżącej jest trwale, całkowicie niezdolny do pracy i trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji oraz, że dochód rodziny skarżącej jest niższy niż kryterium ustawowe. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast w ocenie Sądu to, czy skarżąca zrezygnowała lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność opieki nad bratem. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brat skarżącej ma zapewnioną faktyczną opiekę przez wszystkie dni robocze przez 8 godzin dziennie, a w soboty przez 2 godziny, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, aby istniała konieczność rezygnacji lub konieczność niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad bratem. Opieka skarżącej nad bratem jest konieczna tylko w soboty i niedziele, a więc w dni wolne od pracy, natomiast w ciągu tygodnia w niewielkim wymiarze czasowym. Zasadnie organy uznały, że sprawowanie opieki w takim zakresie nie wymaga rezygnacji z pracy, czy rezygnacji z podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Sąd podkreślił również, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,7465 ha. Skoro skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego oraz nie wykazała, że tego gospodarstwa nie prowadzi, to oznacza, że jest rolnikiem. Powyższe okoliczności uniemożliwiają przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego również w świetle przepisu art. 17b ust. 1 u.ś.r., który treścią odpowiednia art. 16a ust. 1 u.ś.r. z tą różnicą, że dotyczy rolników, którzy zaprzestają prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny legitymującym się odpowiednim zaświadczeniem o niepełnosprawności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca zarzucając mu naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. (winno być: art. 16a ust. 1 u.ś.r.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na "całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutu braku wszechstronnego rozważenia materiału sprawy"; - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 16a u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie sprawuje opieki nad bratem, o której mowa w tym przepisie, tj. stałej opieki wymagającej rezygnacji z zatrudnienia, zaznaczając przy tym, że wizyty opiekunki były nieregularne i znacznie ograniczone w czasie, co oznacza, że brat skarżącej mógł liczyć jedynie na jej pomoc. Skarżąca stwierdziła, że mogłaby podjąć pracę na część etatu jednak koszty dojazdu do pracy zdecydowanie przewyższałyby zyski. Przy czym zasadniczo skarżąca nie może poświęcać zbyt wiele czasu na dojazdy do pracy do sąsiednich powiatów ponieważ uniemożliwia jej to stan stałej gotowości do niesienia pomocy bratu; - art. 17 u.ś.r. poprzez niesłuszne zakwalifikowanie skarżącej jako rolnika. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Wskazać przyjdzie na wstępie, że skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, na której z podstaw kasacyjnych opiera swe zarzuty, jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść wniosek, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie art. 174 pkt 1, jak i pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlega zatem w niniejszej sprawie merytorycznemu rozpoznaniu (zob.: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), bowiem przepisy te mają charakter ogólny. Wynika z nich kompetencja ustrojowa sądów administracyjnych oraz ramy ich funkcjonowania. Wskazane wyżej przepisy nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej bowiem nie odnoszą się one do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego, według skarżącej, na niedostatecznym zebraniu i rozważeniu pełnego materiału dowodowego należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował ww. przepisu, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Z tego względu powyższy zarzut kasacyjny nie zasługiwał na uwzględnienie. W dalszej kolejności autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego skutkujące niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy. Należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego nie mogły odnieść skutku bowiem zarówno uzasadnienie decyzji organów, jak i Sądu pierwszej instancji zawierało odniesienie się do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał oceny zaskarżonej decyzji, zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Należy zaznaczyć, że szczegółowa analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na stwierdzenie, że skarżąca nie wskazała jakie, w jej ocenie, dowody nie zostały zebrane lub przeprowadzone. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Stanowi on normę prawną, która określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego natomiast nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Natomiast odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia. Zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do danego rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania, c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Naruszenie tej normy prawnej tylko w nielicznych sytuacjach może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy zatem powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W aktach administracyjnych nie znajdują się dokumenty na potwierdzenie tezy, że wizyty opiekunki były nieregularne i ograniczone w czasie. Za gołosłowne należy uznać również twierdzenie, że koszt dojazdu do pracy zdecydowanie przewyższałby uzyskany z tytułu tejże pracy dochód. Wspomniane wyżej tezy nie zostały potwierdzone jakimikolwiek dokumentami, zatem nie sposób uznać je za zasadne w świetle zebranych w sprawie dowodów. Skarżąca przede wszystkim podnosi jednak, że pomiędzy jej rezygnacją z pracy, a opieką nad bratem istnieje związek przyczynowo-skutkowy uzasadniający przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uwzględniając zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie sposób zgodzić się z tym twierdzeniem, bowiem brat skarżącej przebywa w domu samopomocy przez 6 godzin dziennie od poniedziałku do piątku, gdzie dowożony jest transportem zapewnionym przez gminę oraz, gdzie ma zapewnione dwa posiłki - śniadanie oraz obiad. Ponadto brat skarżącej korzysta z usług opiekunki – jak wynika z akt sprawy – przez 2 godziny dziennie od poniedziałku do soboty. W takiej sytuacji nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Należy stwierdzić, że niesienie pomocy i wspieranie niepełnosprawnego członka rodziny nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, że zrezygnowała z prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na problemy zdrowotne oraz ze względów finansowych, zatem rezygnacja z pracy zarobkowej nie była bezpośrednio związana z koniecznością opieki nad bratem. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej, a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę skarżącej. W związku z zarzutem naruszenia art. 17 u.ś.r. poprzez niesłuszne zaklasyfikowanie skarżącej jako rolnika, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie ponieważ przepis ten nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie. Art. 17 u.ś.r. nie był stosowany przez organy administracji lub przez Sąd pierwszej instancji ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy była ocena przesłanek do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r., a nie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Nawet jeżeli uznać, że autorka skargi kasacyjnej błędnie wskazała przepis prawa, którego naruszenie zarzuca i w istocie chciała zarzucić naruszenie art. 17b u.ś.r., to z wyżej wymienionych już względów zarzuty te należy uznać za bezpodstawne. Dodać wypada, że w aktach administracyjnych nie znajduje się oświadczenie skarżącej o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., a który jest jednym z warunków przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Końcowo, należy wskazać, że skarżąca – w razie zmiany okoliczności faktycznych – może ponownie ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Podjęcie niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie wyklucza możliwości złożenia przez skarżącą ponownie wniosku o przyznanie tego świadczenia, a świadczenie to może zostać przyznane w razie spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.