I OSK 2433/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 282/17 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/Gl 282/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 11 lipca 2017 r. 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że 11 lipca 2017 r. M. K. złożyła do Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Zarząd w latach 2014 – 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii zawartych umów na podany adres do korespondencji. Pismem z 1 września 2017 r. M. K. wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie wniosła ponaglenia, o którym stanowi art. 37 K.p.a. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wymóg wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) nie znajduje zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Jak zaznaczył Sąd, postępowanie to nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, a przepisy K.p.a. znajdują w nim zastosowanie jedynie w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), o czym wyraźnie postanowiono w art. 16 ust. 2. Także ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian. Ponieważ ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odesłania do stosowania K.p.a. w odniesieniu do całego postępowania, to nie miał zastosowania również wymóg wniesienia zażalenia (art. 37 K.p.a.). Nie ma on również zastosowania obecnie. Zdaniem Sądu, ustawodawca, określając termin udostępnienia informacji publicznej w art. 13 ust. 1 ww. ustawy jako bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, oraz wskazując jednocześnie w jakim zakresie znajduje zastosowanie K.p.a., w sposób wyraźny zrezygnował z dodatkowego środka zaskarżenia. Ponaglenie stanowi środek prawny na drodze administracyjnej, a sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi typowej sprawy administracyjnej. Jak zauważył następnie Sąd pierwszej instancji, z treści złożonego wniosku wynika, że mieści się on w zakresie informacji publicznej, bowiem dotyczy umów zawieranych przez organ z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej. Ponieważ wniosek skarżącej został wysłany 11 lipca 2017 r., to termin na udzielenie informacji upłynął 25 lipca 2017 r. Wobec tego, że organ w żaden sposób nie zareagował na wniosek, zaistniała bezczynność organu, a w jej konsekwencji koniecznym stało się zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt temu organowi (art. 286 § 2 P.p.s.a.). Sąd nie znalazł przy tym podstaw do oceny, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzekając o kosztach postępowania, Sąd miał na względzie regulację zamieszczoną w art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. jak i to, że ustanowienie przez wnioskodawcę będącego adwokatem, profesjonalnego pełnomocnika procesowego nie było konieczne. Dodatkowo nie wykazano, że koszty zastępstwa procesowego rzeczywiście zostały przez skarżącą poniesione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 – 3 i §1a w związku z art. 209, art. 205 § 1 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w C., zaskarżając go w części, tj. punktach 1, 2 i 3 oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż wymóg ponaglenia, o którym mowa w powołanych przepisach, nie znajduje zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, podczas kiedy jest to postępowanie administracyjne i powinno do niego stosować się przywołane powyżej przepisy. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej bez wyczerpania drogi prawnej, względnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, podkreślić trzeba, że jedyny problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył ustalenia, czy skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej musi zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia (art. 37 K.p.a.). Pomimo objęcia zaskarżeniem również punktu 2 i 3 wyroku, skarżący kasacyjnie nie przedstawił na tle tych rozstrzygnięć żadnych zarzutów, co w konsekwencji wyłącza ich kontrolę kasacyjną. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, że nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji, postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz jej regulacji zawartej w art. 10 ust. 2, stanowiącym, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki NSA z: 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1013/12 i 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2463/18). Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy dla podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12). Zasady tej nie zmieniło w żadnym razie wprowadzenie do art. 37 k.p.a. i art. 52 § 2 P.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji w postępowaniu administracyjnym w postaci ponaglenia, w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18). I wprawdzie dodany wówczas przez ustawodawcę art. 53 § 2 b P.p.s.a. mógłby sugerować, że każda skarga na bezczynność lub przewlekłość niezależnie od rodzaju sprawy, której ona dotyczy, powinna zostać poprzedzona ponagleniem, to jednak, mając na uwadze, że ponaglenie jest środkiem prawnym uregulowanym w K.p.a. przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość, które toczą się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest natomiast sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2 b P.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu. Mając powyższe na uwadze, ponieważ przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 § 2 b P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. okazał się być nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.