I OSK 1927/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Parku Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1201/17 w sprawie ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą z [...] 2017 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczył "działek o numerach [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie L., obrębie ewidencyjnym L.: 1. czy ubiegano się o przyznanie płatności bezpośrednich? 2. czy jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe lub rolno – środowiskowo – klimatyczne? Jeśli tak, to proszę wskazać jaki jest okres trwania zobowiązania i jakie pakiety oraz warianty są realizowane?". Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] 2017 r. działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) obie wydane w sprawie decyzje podkreślił, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez podmioty reprezentujące Skarb Państwa informacji od innych podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 8a ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134), park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.), zaś w myśl art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Zatem Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...], działający jako podmiot reprezentujący Skarb Pastwa, nie należy do podmiotów uprawnionych do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa przepisu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że temu podmiotowi nie przysługuje uprawnienie do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy, o udzielenie informacji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie uzyskiwanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla realizacji idei transparentności władzy publicznej, Sąd wskazał, iż pojęcie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Niezależnie od powyższego, niejako na marginesie Sąd dodał, że organ naruszył również przepis art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w sposób bardzo ogólny i lakoniczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie wskazując na konieczność ochrony prywatności określonej osoby fizycznej. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Park Narodowy, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 8a ust. 1 w zw. z art. 8b ust. 1 w zw. z art. 8c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Dyrektorowi [...] Parku Narodowego nie przysługuje uprawnienie do występowania o udzielenie informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem publicznym, reprezentującym Skarb Państwa, podczas gdy żądana przez skarżącego informacja publiczna nie służyła do realizacji zadań przypisanych Parkowi ustawą oraz nie dotyczyła mienia powierzonego Parkowi i przez niego zarządzanego; 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji w sytuacji uznania, że Dyrektor [...] Parku Narodowego nie miał legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl przywołanego w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Pojęcie "każdego" nie jest jednolicie wykładane w orzecznictwie i literaturze. Prezentowane w tym względzie poglądy znajdują swoje odzwierciedlenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/08 oraz w częściowo krytycznej glosie do tego postanowienia opublikowanej w Ius.Novum 2010/2/189-197. Glosator sformułował tezę, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Służy ona bowiem społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo. W glosowanym zaś postanowieniu z 28 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż fakt, że NBP jako osoba prawna działa na szczególnych warunkach – nie wyklucza możliwości uzyskania przez NBP informacji o działaniu organów władzy publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika z zakresu współdziałania NBP jako banku centralnego z organami władzy publicznej. NSA uznał zatem za całkowicie nieuzasadniony pogląd, że w – ustalonych w tej sprawie warunkach – Prezes NBP nie jest "każdym" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Ten brak jednoznaczności w ustaleniu pojęcia "każdy" dostrzega również doktryna przyjmując, że wprawdzie określenie to może w niektórych sytuacjach pozwalać również tym podmiotom na uzyskiwanie informacji publicznej, jednak co do zasady organy, w ramach funkcjonowania tzw. dobrej administracji, powinny do sprawnego współdziałania wykorzystywać bądź przepisy ustaw szczególnych, bądź też ogólne zasady nakazujące harmonijne współdziałanie organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących przekazane im zadania publiczne (zob. Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016). W sytuacji gdy podmiot wykonujący zadania publiczne przekazuje posiadaną informację innemu podmiotowi publicznemu, a ten ma ją wykorzystać do realizacji przypisanych mu zadań publicznych, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniającym aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku" (zob. Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, druk sejmowy nr 2094, Sejm III kadencji, s. 18). Zauważa się jednocześnie, że może się zdarzyć, że podmiot wykonujący zadania publiczne zwraca się do innego podmiotu, również wykonującego takie zadania o udostępnienie informacji publicznej, ale do celów innych niż realizacja przypisanych mu ustawą zadań (np. z zamiarem ochrony prestiżu czy wiarygodności). Informacja taka powinna być wówczas udostępniona, prawo do informacji publicznej służy bowiem "każdemu", a jednym z celów ustawy o dostępie jest transparentność zachowań podmiotów publicznych. W świetle powyższego należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji dokonał zbyt kategorycznej interpretacji sformułowania "każdy" wychodząc z założenia, że przymiot państwowej osoby prawnej uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do organu. Przyjęcie takiej optyki pozbawia tego typu podmioty w każdym przypadku możliwości wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że na uwzględnienie zasługuje argumentacja skargi kasacyjnej co do faktu, że działki objęte wnioskiem "nie stanowią majątku [...] Parku Narodowego, który został mu powierzony, a zatem Dyrektor [...]PN nie może reprezentować Skarbu Państwa w zakresie zarządu tym majątkiem. Po drugie, wskazany cel umowy nie stanowi realizacji przez Park nałożonych na niego zadań publicznych, a stanowi jedynie dodatkowe przedsięwzięcie realizowane poza obszarem parku narodowego w ramach projektu [...]". Powyższe powinno stać się punktem odniesienia dla Sądu I instancji rozważającego sferę podmiotową analizowanej sprawy. Powyższe wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności objętej skargą decyzji uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego wyroku. Poruszone wyżej kwestie związane z charakterem objętych żądaniem informacji i sposobem ich oceny w kontekście ustawowych warunków wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej będą zatem wymagać dokładniejszej analizy i oceny przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.